N° 9 – 30 mai 2022

Pouvoirs des municipalités en matière d’habitation

L’habitation est une compétence provinciale pour laquelle le gouvernement du Québec et les organismes municipaux sont les principaux partenaires. Ils partagent des responsabilités et jouent des rôles complémentaires dans ce domaine.

À l’échelle du Québec, la ministre des Affaires municipales et de l’Habitation accompagne les municipalités dans l’accomplissement de leur compétence en habitation, en plus d’être responsable de la Société d’habitation du Québec (SHQ), du Tribunal administratif du logement (TAL) et de la Régie du bâtiment du Québec.

Les municipalités exercent leurs compétences en habitation, majoritairement avec des pouvoirs habilitants consignés dans la Loi sur l’aménagement et l’urbanisme (LAU), le Code municipal du Québec (CM), la Loi sur les cités et villes (LCV) et la Loi sur la Société d’habitation du Québec (LSHQ). Les pouvoirs relatifs à l’habitation donnent la capacité aux municipalités de posséder, de construire, d’aménager, d’administrer, de louer et d’aliéner des immeubles ou, dans certains cas, d’accorder des aides financières ou fiscales pour des fins d’habitation.

Ce Muni-Express recense donc les pouvoirs qui permettent aux municipalités d’intervenir en matière d’habitation. Les sujets abordés sont notamment :

La planification territoriale (LAU, art. 2.24, 5, 6, 83 et 84)

Les instances municipales responsables de la planification territoriale peuvent se doter d’une vision du territoire en matière d’urbanisation et d’habitation, et ce, à différentes échelles. Cette planification se manifestera sur le territoire par l’entremise des règlements d’urbanisme des municipalités locales, dans le respect du principe de conformité.

Ainsi, le plan métropolitain d’aménagement et de développement d’une communauté métropolitaine doit définir, d’une part, des seuils de densité selon les caractéristiques du milieu et, d’autre part, des territoires voués à l’urbanisation optimale de l’espace. Le schéma d’aménagement et de développement d’une municipalité régionale de comté (MRC), en plus de devoir établir un périmètre d’urbanisation, peut déterminer des zones devant faire l’objet d’un aménagement ou d’un réaménagement prioritaire. Il peut aussi déterminer les densités approximatives d’occupation pour les différentes parties de son territoire. Enfin, le plan d’urbanisme d’une municipalité locale doit définir les grandes affectations du sol et les densités de son occupation en plus de pouvoir cibler des zones à rénover ou à restaurer. Il peut comprendre un programme particulier d’urbanisme, lequel peut notamment prévoir des objectifs en matière d’habitation pour le secteur auquel il s’applique.

Tous ces choix d’aménagement conditionnent l’offre de logements. Par exemple, pour un territoire donné, une densité plus élevée conduira à un nombre de logements plus élevé. Les orientations gouvernementales en aménagement du territoire vont par ailleurs en ce sens.

La politique d’habitation

Une municipalité peut concevoir une politique d’habitation formulant les principes qui guideront son action en matière d’habitation, en concordance avec son plan d’urbanisme. Par exemple, pour guider ses actions et ses interventions en habitation, une municipalité pourrait poursuivre divers objectifs :

améliorer la qualité du parc de logements existants et augmenter le nombre de logements;
accueillir et loger les nouveaux résidents, notamment les jeunes et les immigrants;
contribuer au maintien des aînés dans leur communauté par des logements et des services répondant à leurs besoins;
agir sur l’offre de logements abordables, sociaux ou familiaux.

Les pouvoirs réglementaires

La réglementation constitue un outil de premier plan pour les municipalités afin d’influencer l’offre de logements sur leur territoire, autant sur le plan de la quantité (densité, hauteurs) que sur la forme (typologie), et en conformité avec la planification territoriale à cet égard. Plusieurs habilitations réglementaires permettent aux municipalités d’agir en matière d’habitation. Elles sont décrites dans les paragraphes suivants.

Règlement de zonage (LAU, art. 113)

Le règlement de zonage permet de diviser le territoire en zones, en vue de contrôler l’usage des terrains et des bâtiments, ainsi que l’implantation, la forme et l’apparence des constructions. Un règlement de zonage peut porter sur des sujets variés touchant à l’habitation, dont :

les usages et les constructions autorisés ou prohibés;
les dimensions, le volume et l’implantation des constructions (ex. : nombre d’étages);
les densités d’occupation du sol;
la superficie totale de plancher d’un bâtiment par rapport à la superficie du lot;
la proportion du terrain occupée par une construction ou un usage;
la division ou la subdivision d’un logement.

Le règlement de zonage peut donc favoriser une densité résidentielle particulière ainsi que l’implantation de certains types de logements. C’est de plus par ses pouvoirs en matière de zonage qu’une municipalité peut autoriser, ou restreindre à certaines zones, les maisons de chambres et les maisons de pension et en déterminer le sens pour l’interprétation du règlement. Ce pouvoir permet aussi à une municipalité de régir le logement secondaire, qu’il soit intergénérationnel ou non, sur un lot. De façon générale, l’autorisation et l’encadrement du logement secondaire peuvent favoriser la densification de certains milieux de vie (ex. : quartier de maisons unifamiliales) sans en modifier substantiellement le cadre bâti.

En somme, le règlement de zonage est un outil important pour déterminer l’offre de logements sur le territoire d’une municipalité.

Conversion des immeubles locatifs (Loi sur le Tribunal administratif du logement, art. 51 à 54.14)

Une municipalité peut réglementer la transformation des immeubles locatifs en copropriété divise, communément appelée condominium. Ce pouvoir permet d’interdire ou d’autoriser la conversion des logements locatifs ou encore de poser certaines conditions à leur conversion. Par ailleurs, un immeuble comportant au moins un logement loué ne peut être converti en copropriété divise sans l’autorisation du TAL. Un régime particulier s’applique à Montréal.

Règlement sur le logement abordable, social ou familial (LAU, art. 145.30 à 145.30.3)

Depuis des modifications apportées à la LAU en 2017, les municipalités peuvent adopter une réglementation sur le logement abordable, social ou familial. Un tel règlement peut exiger que la délivrance de tout permis de construction résidentielle soit conditionnelle à la conclusion d’une entente entre la municipalité et le demandeur afin d’améliorer l’offre en matière de logement abordable, social ou familial. Cette entente peut déterminer la nature des contributions visées, qu’il s’agisse de la cession d’un terrain, d’une contribution sous forme d’unités ou encore du versement d’une somme d’argent. Un tel règlement élaboré par la municipalité fixe les règles qui permettront de déterminer le nombre et le type d’unités de logement abordable, social ou familial qui pourront être exigées.

Règlement sur l’occupation et l’entretien des immeubles (LAU, art. 145.41)

Il est possible pour une municipalité d’établir des normes et de prescrire des mesures relatives à l’occupation et à l’entretien des immeubles, à leur salubrité ou aux nuisances qui peuvent en découler. Le règlement sur l’occupation et l’entretien des bâtiments est donc complémentaire au règlement de construction en ce qui a trait à la salubrité et à la qualité du parc de logements sur le territoire de la municipalité. En fonction des normes prescrites, la municipalité peut ainsi ordonner au propriétaire d’un immeuble détérioré ou insalubre d’effectuer les travaux nécessaires à sa remise en bon état. Elle peut également inscrire un avis au registre foncier si un propriétaire ne se conforme pas à une telle ordonnance. Dans certains cas prévus par règlement, le refus de se conformer peut mener jusqu’à la possibilité pour la municipalité d’acquérir l’immeuble de gré à gré ou de procéder à l’expropriation.

Démolition d’immeubles (LAU, art. 148.0.1 à 148.0.26)

Dans un contexte de rareté des logements à louer, une municipalité peut vouloir s’assurer du contrôle de la démolition des immeubles. Elle peut notamment, par le règlement de démolition dont l’adoption est obligatoire, interdire la démolition d’un immeuble, à moins que le propriétaire n’ait au préalable obtenu un certificat d’autorisation à cet effet. Le règlement peut définir des catégories d’immeubles et prévoir des règles différentes selon les catégories, les parties de territoire ou les combinaisons formées d’une catégorie et d’une telle partie. Par exemple, il est donc possible de prévoir des règles particulières pour les immeubles comprenant un nombre élevé de logements, ou pour un secteur particulier de la municipalité où est situé un ensemble résidentiel d’importance.

Toute demande de démolition doit être évaluée sur la base de critères prévus dans le règlement. La Loi sur l’aménagement et l’urbanisme prévoit un certain nombre de critères obligatoires, dont, lorsque l’immeuble comprend un ou plusieurs logements, le préjudice causé aux locataires et les effets sur les besoins en matière de logement dans les environs.

Le régime de démolition prévu par la Loi prévoit différentes dispositions destinées à protéger les locataires d’immeubles résidentiels (ex. : avis de la demande de démolition à tous les locataires, possibilité d’entamer des démarches pour acquérir l’immeuble, délai pour l’éviction). S’il autorise la démolition, le comité de démolition peut déterminer les conditions de relogement d’un locataire.

De plus, le règlement peut prévoir que le propriétaire doive soumettre, pour approbation, un programme préliminaire de réutilisation du sol dégagé préalablement à l’étude de sa demande d’autorisation de démolition. Le comité de démolition pourrait donc approuver la démolition seulement si un tel programme prévoyait la construction de nouveaux immeubles résidentiels.

Encadrement de l’hébergement touristique (Loi sur les établissements d’hébergement touristique (LEHT), art. 6.1 et 21.1, et LAU, art. 113)

Une municipalité peut intervenir sur la disponibilité des logements en encadrant l’hébergement touristique, par exemple en prévoyant des zones où cet usage est interdit ou en contingentant le nombre d’établissements d’un type donné. Ainsi, une municipalité pourrait limiter le nombre d’habitations louées comme résidences de tourisme (chalets, résidences secondaires, etc.), de manière à ce qu’elles soient disponibles dans le marché de l’habitation de longue durée.

Toutefois, ce pouvoir est limité en ce qui concerne les établissements de résidence principale, soit les établissements où est offert, au moyen d’une seule réservation, de l’hébergement dans la résidence principale de l’exploitant à une personne ou à un seul groupe de personnes liées à la fois et n’incluant aucun repas servi sur place. Puisqu’ils sont dans la résidence principale du locateur, ces établissements ne retirent pas de logements du marché de l’habitation.

Finalement, lors des demandes d’enregistrement formulées en application de la LEHT, la Loi prévoit que les municipalités doivent informer la ministre du Tourisme si l’usage projeté n’est pas conforme à la réglementation municipale d’urbanisme relative aux usages adoptée en vertu de la LAU.

Délivrance des permis et des certificats

Les projets immobiliers nécessitent plusieurs autorisations municipales, comme des permis et des certificats en vertu des différents règlements abordés dans ce Muni-Express. La délivrance de ces autorisations, en temps opportun, a une influence sur la mise en chantier et la livraison des projets immobiliers. À cet égard, la municipalité peut jouer un rôle sur l’offre de logements nouveaux ou encore sur les rénovations ou les ajouts en agissant sur les délais pour la délivrance des permis et des certificats pour ces projets.

Les pouvoirs d’aide et d’intervention

Acquisition pour des fins d’habitation (CM, art. 14.2, et LCV, art. 29.4)

En vertu de ses pouvoirs en matière d’acquisition et de cession de bâtiments et de terrains, la municipalité peut favoriser la réalisation de projets publics et, dans certains cas, de projets privés. Les pouvoirs des municipalités permettent de jouer un rôle d’intermédiaire dans le secteur immobilier afin d’assurer la disponibilité des espaces nécessaires au développement. Une municipalité peut posséder des immeubles pour des fins d’habitation. Elle peut louer un tel immeuble, l’aménager et y installer des services publics, le démolir, le restaurer, et même le vendre. Elle peut aussi le céder, à titre gratuit, à son office d’habitation (OH) ou à un organisme à but non lucratif (OBNL).

Programmes

L’ensemble des programmes suivants peuvent être mis en place et maintenus nonobstant la Loi sur l’interdiction des subventions municipales.

Programme d’habitation approuvé par la SHQ (LSHQ, art. 51 à 56 et 59)

Une municipalité peut mettre sur pied un programme municipal d’habitation destiné principalement aux ménages à revenu faible ou modique. Ce programme doit prévoir des logements accessibles aux personnes handicapées. Il peut prévoir la construction, l’acquisition de gré à gré ou par expropriation, la location ou la restauration de logements aux fins de location ou de vente. Ce programme permet à une municipalité de détenir tout immeuble prévu par celui-ci et de l’administrer. Un tel programme doit être approuvé par la SHQ (voir note 1).

Participation à la mise en œuvre d’un programme de la SHQ (LSHQ, art. 3 et 94.5)

Une municipalité peut participer à la mise en œuvre des différents programmes offerts par la SHQ lorsque celle-ci le prévoit.

Par exemple, le Programme de supplément au loyer – Marché privé permet à des ménages à faible revenu d’habiter dans des logements qui font partie du marché locatif privé ou qui appartiennent à des coopératives d’habitation (coop) ou à des organismes sans but lucratif (OSBL), tout en payant un loyer comparable à celui d’une habitation à loyer modique, soit un loyer correspondant à 25 % de leur revenu. Les municipalités doivent contribuer à hauteur de 10 % du coût de la subvention.

Programmes complémentaires à ceux de la SHQ (LSHQ, art. 3.1.1 et 94.5)

Une municipalité peut, par règlement, adopter un programme complémentaire à un programme de la SHQ, si celle-ci le prévoit spécifiquement dans son programme. Ce programme municipal complémentaire doit être approuvé par la SHQ.

Par exemple, une municipalité peut adopter par règlement un programme complémentaire au Programme de supplément au loyer d’urgence et de subvention aux municipalités qui lui permettra de se faire rembourser des frais liés notamment au déménagement et à l’entreposage sécuritaire des biens et des meubles ou à de l’hébergement temporaire de ménages sans logis.

Fonds de développement du logement social (LSHQ, art. 56.1 à 56.3)

Une municipalité peut constituer un fonds de développement du logement social afin de soutenir la réalisation de tout projet de développement dans ce domaine. Une MRC, même si elle n’a pas déclaré sa compétence en logement social, peut également constituer un tel fonds afin de soutenir, en collaboration avec les municipalités de son territoire, tout projet de développement du logement social (voir note 2).

Le fonds doit être affecté à la réalisation de projets conformes à un programme de logement social mis en œuvre en vertu de la Loi sur la Société d’habitation du Québec et reconnu à cette fin par celle-ci, ou à un programme de logement social ayant fait l’objet d’une approbation préalable de la SHQ.

Il peut être constitué des montants suivants :

les montants que la municipalité ou la MRC y verse annuellement, y compris les intérêts sur ces sommes, selon les modalités que détermine la société;
les dons, les legs et autres contributions versées pour aider à la réalisation des objectifs du fonds.

Pouvoir d’aide au logement locatif (Loi modifiant la Loi sur les élections et les référendums dans les municipalités, la Loi sur l’éthique et la déontologie en matière municipale et diverses dispositions législatives, art. 133)

La Loi modifiant la Loi sur les élections et les référendums dans les municipalités, la Loi sur l’éthique et la déontologie en matière municipale et diverses dispositions législatives (projet de loi n^o 49) a introduit un nouveau pouvoir pour toutes les municipalités (voir le Muni-Express du 10 novembre 2021 pour des détails).

Les municipalités locales peuvent, en vertu de ce pouvoir temporaire, adopter un programme d’aide financière visant à favoriser la construction, la rénovation et la location annuelle de logements locatifs servant à des fins résidentielles. Le programme doit prévoir que le bénéficiaire d’une aide pour la construction et la rénovation d’un logement doit, sauf pour un motif sérieux, conserver pour une période minimale de cinq ans la vocation locative et résidentielle de ce logement. Il doit aussi prévoir des hausses de loyer maximales durant les cinq premières années de location d’un logement.

Un règlement adopté pour mettre en place ce programme d’aide doit être approuvé par la ministre des Affaires municipales et de l’Habitation. De plus, le total de l’aide accordée annuellement en vertu du programme ne pourra excéder 1 % des crédits prévus dans le budget de fonctionnement de la municipalité. Une MRC peut exercer ce pouvoir par délégation ou déclaration de compétences.

La période d’admissibilité au programme est de cinq ans à compter du 1^er janvier 2022. Toutefois, la municipalité peut, par règlement approuvé par la ministre des Affaires municipales et de l’Habitation, prolonger la période d’admissibilité sans toutefois excéder une période de cinq ans.

Programme de revitalisation au centre-ville (LAU, art. 85.2 et 85.4)

Une municipalité peut adopter un « programme de revitalisation » à l’égard d’un secteur qu’elle délimite, à l’intérieur de toute zone définie dans le règlement de zonage dans lequel la majorité des bâtiments a été construite depuis au moins 20 ans et dont la superficie est composée pour moins de 25 % de terrains non bâtis. Une municipalité qui a adopté un programme de revitalisation peut offrir des incitations fiscales à la construction, à la rénovation ou à la transformation de bâtiments et à l’aménagement de terrains.

Par ailleurs, dans le cadre d’un programme de revitalisation, le conseil peut exercer ses pouvoirs en matière d’acquisition d’immeubles, qui lui permettent d’exproprier un immeuble, de détenir et d’administrer cet immeuble ainsi que d’exécuter les travaux d’aménagement, de restauration, de démolition ou de déblaiement requis qui lui sont liés.

La municipalité peut aussi adopter un programme de revitalisation de la partie de son territoire désignée comme son « centre-ville » ou son « secteur central », en vertu d’un programme particulier d’urbanisme. Elle peut, aux conditions qu’elle détermine, décréter qu’elle accorde une subvention pour des travaux conformes à ce programme de revitalisation et établir des catégories d’immeubles et de travaux à cette fin.

Municipalités régionales de comté et logement social (CM, art. 678.0.2.1 et 681.2)

Outre la constitution d’un fonds de développement du logement social, une MRC peut déclarer sa compétence à l’égard d’une ou de plusieurs municipalités locales, et ainsi se substituer à celle(s) ci, quant à la gestion du logement social. Dans un tel cas, une municipalité locale ne peut plus exercer cette compétence et ne peut se retirer de ce mode de gestion.

Une MRC peut également, par règlement, assumer le financement des sommes qui doivent être versées par l’ensemble des municipalités locales de son territoire à leurs offices d’habitation (OH) pour les immeubles d’habitation à loyer modique qu’ils administrent en application de la LSHQ. Le droit de retrait ne peut être exercé dans ce cas non plus.

Les offices d’habitation (LSHQ, art. 57 à 58.1.3, et règlement sur l’habitation, art. 12, 32-33 et 47)

Une municipalité peut requérir du gouvernement, seule ou conjointement avec d’autres municipalités, la constitution d’un office municipal d’habitation (OMH) ou d’un office régional d’habitation (ORH) afin d’offrir principalement des logements aux personnes ou aux familles à faible revenu, à revenu modique, à revenu modeste ou ayant des besoins spéciaux en matière de logement. L’OH peut notamment :

contracter des emprunts et acquérir, construire, louer ou aliéner des immeubles d’habitation, avec l’autorisation de la SHQ, dans le cadre d’un programme d’habitation mis en œuvre par la SHQ ou la municipalité;
acquérir, construire et rénover des immeubles d’habitation, avec l’autorisation de la SHQ, dans le cadre de projets visant la réalisation de logements abordables (en dehors d’un programme d’habitation);
administrer tout programme d’habitation dont la gestion lui est confiée par la SHQ ou la municipalité;
administrer les habitations à loyer modique sur le territoire qu’il dessert;
offrir des services à des organismes d’habitation qui reçoivent de l’aide financière de la SHQ, par exemple des coopératives et des organismes à but non lucratif ayant réalisé des projets d’habitation.

Les municipalités ayant sur leur territoire un OH contribuent financièrement au déficit d’exploitation de l’organisme selon les proportions établies.

Un OH peut conclure une entente avec une ou plusieurs municipalités afin de desservir un territoire au-delà de la municipalité dont elle est l’agent. Il est également possible de créer un ORH sur le territoire d’une MRC qui a déclaré sa compétence en matière de gestion du logement social. Cet ORH succède alors aux OMH existants sur son territoire.

Pour en savoir davantage sur les différents pouvoirs réglementaires en matière d’habitation, sur les programmes d’aide et les acquisitions ainsi que sur les OMH, il est possible de consulter le guide La prise de décision en urbanisme. Le site Web de la SHQ Ouverture d'un site externe dans une nouvelle fenêtre contient également des renseignements pertinents pour les municipalités.

Notes

La Ville de Montréal n’est pas tenue de faire approuver ses programmes en habitation.
Les chartes des grandes villes constituées dans le cadre de la réorganisation municipale, au début des années 2000, prévoient que celles-ci doivent constituer un tel fonds et y verser annuellement un montant au moins égal à la contribution de base requise pour permettre la réalisation des logements octroyés par la SHQ sur son territoire.

Ministère des Affaires municipales et de l’Habitation
10, rue Pierre-Olivier-Chauveau
Québec (Québec) G1R 4J3
Téléphone : 418 691-2015

La reproduction partielle ou totale de cette publication est autorisée pour des fins non commerciales à la condition d'en mentionner la source.