N° 7 – 7 avril 2021

Loi instaurant un nouveau régime d’aménagement dans les zones inondables des lacs et des cours d’eau, octroyant temporairement aux municipalités des pouvoirs  visant à répondre à certains besoins et modifiant diverses dispositions (projet de loi 67)

Nouveau régime de gestion des zones inondables des lacs et des cours d’eau

Plusieurs dispositions de la Loi sur la qualité de l’environnement (LQE) sont modifiées relativement à l’encadrement applicable à la gestion des milieux hydriques. La Loi prévoit des pouvoirs habilitants au gouvernement et de nouvelles responsabilités au ministre de l’Environnement et de la Lutte contre les changements climatiques, notamment, à l’égard de l’établissement des limites des zones inondables des lacs et des cours d’eau ainsi que des zones de mobilité des cours d’eau. Elle instaure également un encadrement spécifique aux ouvrages de protection contre les inondations.

Objectif poursuivi (art. 86)

L’article 86 de la Loi vient préciser à l’article 46.0.1 de la LQE certains des objectifs poursuivis par les dispositions relatives aux milieux humides et hydriques. Une référence aux enjeux des changements climatiques ainsi qu’aux risques liés aux inondations est introduite. L’article énonce notamment l’objectif de diminuer la vulnérabilité des personnes et des biens qui sont exposés aux inondations.

Définition de milieux humides et hydriques (art. 87)

La Loi modifie l’article 46.0.2 de la LQE qui délimite la portée de l’expression « milieux humides et hydriques ». Elle remplace « plaine inondable » par « zone inondable » et elle prévoit que les zones de mobilité d’un cours d’eau sont des milieux humides et hydriques au sens de la LQE. Cette définition entrera en vigueur lors de l’adoption d’un premier règlement gouvernemental relatif aux rives, au littoral et aux plaines inondables, d’application municipale.

Ce changement ne modifie pas le régime d’autorisation applicable aux projets réalisés dans les milieux humides et hydriques ni le régime de compensation pour l’atteinte à ces milieux.

Les zones inondables des lacs et des cours d’eau et, éventuellement, les zones de mobilité des cours d’eau feront l’objet d’une délimitation en vertu des dispositions prévues à l’article 88 de la Loi.

Délimitation et classification des zones inondables (art. 88 et 90)

Nouvelles responsabilités du ministre et possibilités de délégation

La Loi confie de nouvelles responsabilités au ministre de l’Environnement et de la Lutte contre les changements climatiques en ce qui concerne l’établissement des limites des zones inondables des lacs ou des cours d’eau et de l’élaboration et de la mise à jour des règles méthodologiques afférentes à cet exercice (nouveaux articles 46.0.2.1 à 46.0.2.3 de la LQE). Ces responsabilités s’appliquent également aux zones de mobilité des cours d’eau, dont la délimitation n’est toutefois pas prévue à court terme.

Les renseignements ou les documents à transmettre au ministre aux fins de l’établissement des limites de ces zones, telles que des études ou autres données, pourront être déterminés de façon réglementaire.

Dans l’optique de maintenir l’expertise développée dans certaines municipalités, la Loi prévoit que le ministre pourra, par le biais d’une entente, déléguer à une municipalité locale, une MRC ou une communauté métropolitaine l’établissement des limites des zones inondables qui se trouvent sur son territoire. Le cas échéant, il pourra requérir qu’elles apportent les modifications appropriées s’il juge, par exemple, que les règles méthodologiques prescrites n’ont pas été respectées. 

Prise d’effet de la délimitation des zones inondables

La Loi prévoit que la délimitation des zones inondables prendra effet au moyen de la publication d’un avis à la Gazette officielle du Québec. Il précisera le moyen technologique de sa diffusion. La délimitation sera réévaluée au moins tous les 10 ans, notamment en fonction de l’évolution des connaissances, des méthodes et des outils disponibles, des changements naturels et anthropiques ainsi que des enjeux liés aux changements climatiques. 

Classification des zones inondables

Conséquemment aux nouvelles responsabilités du ministre à l’égard de la délimitation des zones inondables, l’article 90 de la Loi prévoit que le gouvernement pourra, par règlement, classifier les zones inondables en fonction, par exemple, de leur niveau d’exposition aux inondations (faible, modéré, élevé) en tenant compte de différents paramètres.

Actuellement, la Politique de protection des rives, du littoral et des plaines inondables (PPRLPI) est basée sur les notions de zones de faible ou de grand courant. Des règles d’aménagement du territoire s’appliquent à chacune, avec des règles plus strictes pour la zone de grand courant. Une logique similaire devrait être conservée, même si les concepts de faible et de grand courant devraient être abandonnés. En effet, bien que la nouvelle classification ne soit pas encore arrêtée, l’objectif est d’établir différentes zones, de les classer en fonction du niveau d’exposition aux inondations et de prévoir des règles adaptées à chacune d’entre elles. Ces règles seront prévues dans un règlement gouvernemental d’application municipale qui portera sur les rives, le littoral et les zones inondables (voir ci-dessous).

Mise en place d’un nouveau régime de gestion des zones inondables (art. 79 et art. 90)

Conformément aux engagements prévus dans le Plan de protection du territoire face aux inondations, la Loi apporte les modifications requises en vue de la mise en place d’un nouveau régime de gestion des zones inondables.

Ainsi, l’article 79 de la Loi abroge l’article 2.1 de la LQE qui conférait au ministre la responsabilité d’élaborer une PPRLPI. Dans l’optique de moderniser le cadre normatif applicable aux rives, au littoral et aux zones inondables et de remplacer cette politique par un règlement gouvernemental d’application municipale, l’abrogation de cette responsabilité et l’instauration de pouvoirs réglementaires afférents étaient requises.

Pour éviter tout vide juridique, les modifications apportées par l’article 79 entreront en vigueur lors de l’adoption d’un premier règlement gouvernemental d’application municipale, comme prévu par l’article 136 de la Loi.

Règlement gouvernemental d’application municipale

La Loi octroie au gouvernement le pouvoir d’encadrer, d’interdire ou de limiter certains travaux, constructions ou interventions dans les milieux humides ou hydriques et sur un ouvrage de protection contre les inondations. Il est aussi prévu qu’il puisse déterminer lesquels nécessitent la délivrance d’un permis par la municipalité et établir les normes qui leur sont applicables. Les éléments qui devront faire l’objet d’une reddition de comptes pour permettre le suivi des autorisations délivrées seront établis par règlement ainsi que les documents devant être rendus accessibles au public.

Le règlement gouvernemental d’application municipale jettera les bases d’une nouvelle approche axée sur la gestion des risques et des impacts sur l’environnement. Ce règlement sera appliqué par les municipalités, comme s’il faisait partie de leur propre réglementation. Elles seront notamment chargées de la délivrance des permis, de l’inspection et des sanctions pour les activités déterminées.

De manière générale, les règles prévues par un règlement gouvernemental ont préséance sur les règles municipales prévues dans la réglementation d’urbanisme. Cependant, les règles d’urbanisme qui portent sur d’autres objets que ceux visés par un tel règlement gouvernemental continuent de s’appliquer (ex. apparence architecturale). De plus, ce dernier peut préciser des dispositions pour lesquelles une municipalité demeure en mesure d’appliquer une réglementation municipale plus sévère.

Mécanisme de flexibilité régional

En vue de permettre une certaine flexibilité dans l’aménagement du territoire et pour tenir compte d’enjeux locaux, une MRC ou une municipalité exerçant certaines compétences d’une MRC aura la possibilité d’élaborer un plan de gestion des risques liés aux inondations. Avec le soutien d’une expertise, elle pourra réaliser, pour un ou des secteurs de son territoire, une planification qui autorisera des constructions, des travaux ou des interventions qui seraient autrement déclarés incompatibles selon le futur cadre réglementaire. Elle pourra aussi mettre en œuvre cette planification au moyen d’un règlement régional qu’elle aura adopté, lequel devra être approuvé par la ministre des Affaires municipales et de l’Habitation (voir les détails plus loin). Les critères et les modalités applicables au plan de gestion des risques liés aux inondations et au règlement de la MRC seront prescrits par règlement du gouvernement.   

Concordance du régime d’autorisation environnementale de la Loi sur la qualité de l’environnement (art. 80 à 84)

La Loi modifie le régime d’autorisation environnementale de la LQE afin d’y intégrer un objectif de sécurité des personnes et des biens pour les projets dont l’autorisation relève du ministère de l’Environnement et de la Lutte contre les changements climatiques (MELCC) ou du gouvernement. 

Pour les projets en zone inondable, la LQE est modifiée de façon à permettre au ministre de prendre en compte les conséquences sur la sécurité des personnes et des biens avant de les autoriser. Dans le même objectif, le ministre peut prescrire des conditions ou des restrictions (ex. des mesures d’immunisation), ou refuser le projet, s’il est d’avis que ce dernier n’assure pas, notamment, la sécurité des personnes et des biens. 

Régime de gouvernance des ouvrages de protection contre les inondations (art. 88, 90 et 91)

Pour diminuer les risques liés à la rupture d’ouvrages de protection contre les inondations (ex. les digues), les articles 88, 90 et 91 de la Loi instaurent un régime permettant de les encadrer. De façon générale, ce régime entrera en vigueur lors de l’adoption par le gouvernement d’un règlement qui viendra définir précisément le type d’ouvrage visé et établir les normes qui seront applicables, notamment, en ce qui concerne la conception, l’entretien et la surveillance.

Déclaration de responsabilité d’une municipalité et exonération de responsabilité

À la demande d’une municipalité, le gouvernement pourra déclarer par décret qu’une municipalité est responsable d’un ouvrage de protection présent sur son territoire. Celle-ci, sous réserve d’agir en conformité avec les normes réglementaires qui seront établies, disposera d’une exonération de responsabilité advenant la défaillance de l’ouvrage (ex. rupture de la digue). Certaines exceptions sont toutefois prévues à cette exonération, par exemple, dans les cas de fautes lourdes ou intentionnelles.

Normes d’entretien et de surveillance

Pour les ouvrages qui seront sous la responsabilité d’une municipalité en vertu d’un décret, le gouvernement pourra prescrire par règlement des normes sur l’entretien et la surveillance des ouvrages, de même que les rapports, les études et les autres documents devant être réalisés afin d’accroître la sécurité des personnes et la protection des biens.

Une municipalité déclarée responsable d’un ouvrage de protection devra procéder à l’inscription d’un avis au registre foncier. 

Pour assurer l’entretien et la surveillance des ouvrages, la Loi permet aux municipalités de pénétrer et de circuler sur un terrain privé et de l’occuper temporairement avec un avis préalable du propriétaire concerné. Le cas échéant, les droits d’occupation nécessaires sur le domaine hydrique de l’État seront reconnus.

En ce qui concerne les nouveaux ouvrages de protection, un règlement du gouvernement en régira la conception. 

Zone à statut distinct

Dans la délimitation des zones inondables et des zones de mobilité des cours d’eau, le ministre considérera l’impact d’un ouvrage de protection contre les inondations sur la zone inondable qu’il protège uniquement dans les cas où cet ouvrage sera sous la responsabilité d’une municipalité en vertu d’un décret (selon le processus expliqué précédemment). En vertu du règlement qui classifiera les zones inondables et prévoira pour chacune des règles en matière de travaux, constructions et autres interventions permis, une zone protégée pourrait donc être traitée distinctement. 

Cessation de la déclaration de responsabilité

Dans l’éventualité où il était décidé de mettre fin à la déclaration de responsabilité d’une municipalité à l’égard d’un ouvrage, des dispositions sont prévues par la Loi afin d’en informer préalablement la population et de réviser la délimitation des zones inondables.

Exigences relatives aux municipalités qui ne demanderont pas la responsabilité 

À l’égard des municipalités qui ne demanderont pas la responsabilité d’un ouvrage, le gouvernement pourra néanmoins prescrire par règlement certaines obligations, par exemple, en ce qui concerne la mise en place de mesures visant à documenter la vulnérabilité du territoire et à mieux protéger les personnes et les biens en cas de rupture ou de défaillance de l’ouvrage.

Pouvoir d’ordonnance du ministre de l’Environnement et de la Lutte contre les changements climatiques

La Loi prévoit un pouvoir d’ordonnance au ministre à l’égard des ouvrages de protection contre les inondations. 

Registre

La Loi permet également la création d’un registre public de ces ouvrages.

Autres articles connexes ou de concordance (art. 92, 31 à 33 et 93)

Règle du même objet

Une clarification est apportée à l’article 118.3.3 de la LQE concernant la portée de l’approbation requise du ministre de l’Environnement et de la Lutte contre les changements climatiques à l’égard des règlements municipaux portant sur le même objet qu’un règlement pris en vertu de la LQE. Dans une optique d’efficience et afin de ne pas alourdir indûment la mécanique d’approbation prévue par la LAU (exposée plus loin), les règlements des MRC visant la mise en œuvre d’un plan de gestion des risques liés aux inondations ne seront pas assujettis à l’approbation du ministre. 

Plan régional des milieux humides et hydriques 

Les articles 31 à 33 de la Loi apportent des modifications de concordance aux articles 15.2, 15.4 et 15.7 de la Loi affirmant le caractère collectif des ressources en eau et favorisant une meilleure gouvernance de l’eau et des milieux associés afin de s’assurer que les zones inondables qui seront prises en compte par les MRC dans le cadre de l’élaboration de leur Plan régional des milieux humides et hydriques sont celles qui seront définies à la LQE, telles que modifiées par l’article 88.

Définition de barrages

Afin d’éviter toute confusion entre le régime applicable aux ouvrages de protection contre les inondations mis en place par l’article 91 et celui applicable aux barrages visés à la Loi sur la sécurité des barrages, une modification est apportée à l’article 2 de cette Loi. Les ouvrages de protection sont, en effet, différents des barrages, car ils ne visent pas à créer un réservoir. Ils servent plutôt à limiter la probabilité des inondations dans un secteur situé en zone inondable.

Régime transitoire (art. 135)

La Loi permet au gouvernement de mettre en place un règlement transitoire et temporaire, en remplacement de la PPRLPI, applicable aux territoires qui n’auront pas encore fait l’objet d’une nouvelle cartographie établie selon la méthodologie établie par la Loi. Pour ce régime, la Loi prévoit une durée plus courte de prépublication à la Gazette officielle du Québec.

Ministère des Affaires municipales et de l’Habitation
10, rue Pierre-Olivier-Chauveau
Québec (Québec) G1R 4J3
Téléphone : 418 691-2015

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