N° 18 – 9 juillet 2021

Accès public aux plans d’eau : pouvoirs municipaux concernant l’acquisition, la tarification et la navigation de plaisance

Contexte

La saison estivale est propice à la pratique d’activités nautiques et aquatiques comme la baignade, la navigation de plaisance ou la pêche récréative. Pour plusieurs citoyennes et citoyens, ces activités requièrent un accès public aux lacs et aux rivières (ci-après « plans d’eau ») tout comme, dans certains cas, des aménagements et des équipements facilitant cet accès. Ainsi, dans l’exercice de leurs compétences, les municipalités peuvent vouloir encadrer certains éléments liés à l’accès aux plans d’eau, dont le lotissement des propriétés riveraines, la tarification des équipements publics et les modalités d’accès aux plans d’eau.

Ce Muni-Express présente les différents pouvoirs et outils des municipalités relatifs à l’accès aux plans d’eau.

L’accès public aux plans d’eau

Le Code civil du Québec  désigne l’eau comme un bien commun (art. 913). Il reconnaît que toute personne peut circuler sur les cours d’eau et les lacs, à la condition de pouvoir y accéder légalement, de ne pas porter atteinte aux droits des propriétaires riverains, de ne pas prendre pied sur les berges et de respecter les conditions d’utilisation de l’eau (art. 920). Ce statut de bien commun est également confirmé dans la Loi affirmant le caractère collectif des ressources en eau et favorisant une meilleure gouvernance de l’eau et des milieux associés  (art. 1 et préambule).

Un accès public peut être défini comme étant tout terrain riverain de tenure publique (ex. : municipale ou gouvernementale) permettant l’exercice des droits établis au Code civil du Québec en matière de circulation sur les cours d’eau et les lacs. Des contraintes peuvent toutefois s’appliquer selon la réglementation en vigueur (ex. : des conditions d’utilisation des installations, des heures de fréquentation des lieux, etc.).

Ainsi, l’accès public à un plan d’eau peut prendre différentes formes : une plage publique, un quai ou une jetée, une rampe de mise à l’eau, une marina, un parc riverain, etc. La présence d’installations permettant la mise à l’eau d’embarcations n’est pas requise pour qu’un terrain constitue un accès public à l’eau.

Pouvoirs en matière d’acquisition d’accès public aux plans d’eau

En vertu de leurs pouvoirs généraux, les municipalités peuvent acquérir, de gré à gré ou par expropriation, des terrains riverains dans l’objectif d’en faire des accès publics aux plans d’eau. 

De plus, elles disposent d’outils fonciers particuliers leur permettant de devenir propriétaires de terrains riverains :

• la cession gratuite d’une partie d’un terrain visé par un permis de lotissement, dans l’objectif spécifique d’en faire un accès public à un plan d’eau;
• la contribution aux fins de parcs, terrains de jeux et espaces naturels. Par cet outil, une municipalité peut par exemple exiger qu’un propriétaire lui cède jusqu’à 10 % de la superficie d’un terrain qu’il lotit. 

Ces deux outils sont décrits en détail dans les paragraphes qui suivent.

La Loi instaurant un nouveau régime d’aménagement dans les zones inondables des lacs et des cours d’eau, octroyant temporairement aux municipalités des pouvoirs visant à répondre à certains besoins et modifiant diverses dispositions, sanctionnée le 25 mars 2021, introduit de nouveaux pouvoirs et des obligations qui visent à favoriser l’accès public aux plans d’eau.

Les municipalités peuvent dorénavant exiger, comme condition d’obtention d’un permis de lotissement, qu’un propriétaire s’engage à lui céder gratuitement un terrain destiné à permettre un accès public à un lac ou à un cours d’eau. Ce pouvoir est formulé à l’article 115 de la Loi sur l’aménagement et l’urbanisme  (LAU) et est étroitement associé au pouvoir de contribution aux fins de parcs, terrains de jeux et espaces naturels (voir note 1).

Par l’entremise du règlement de lotissement, les municipalités peuvent donc déterminer les cas dans lesquels un tel engagement est requis ainsi que les conditions et modalités de la cession du terrain. À titre d’exemple, une municipalité pourrait définir que le terrain à lotir doit être contigu au plan d’eau et comprendre une portion riveraine minimale fixée par règlement. La superficie du terrain devant être cédée est toutefois limitée à 10 % de celle de l’ensemble des terrains visés par l’opération cadastrale, et cette proportion tient compte de toute cession de terrain ou de toute contribution financière exigée à des fins de parcs, de terrains de jeux ou d’espaces naturels.

Par ailleurs, la LAU permet maintenant l’utilisation des sommes prélevées à des fins de parcs, de terrains de jeux et d’espaces naturels pour l’achat ou l’aménagement de terrains permettant l’accès public à un plan d’eau. Cet aménagement peut comprendre la construction, sur le terrain, d’un bâtiment dont l’usage est inhérent à l’utilisation ou au maintien de l’accès au plan d’eau (ex. : un bâtiment d’accueil). À cet égard, certains ouvrages facilitant l’accès à un plan d’eau (ex. : un quai) requièrent l’obtention d’un permis d’occupation en vertu du Règlement sur le domaine hydrique de l’État , administré par le ministère de l’Environnement et de la Lutte contre les changements climatiques.

Dans ce contexte, en fonction de leurs besoins en matière d’accès public aux plans d’eau, les municipalités peuvent utiliser l’un ou l’autre de ces pouvoirs réglementaires ou une combinaison des deux. En vertu de ces pouvoirs, une municipalité pourrait définir ses besoins (ex. : l’aménagement d’un parc riverain ou l’installation d’une rampe de mise à l’eau) et indiquer, dans sa réglementation, qu’une contribution financière est exigible dans certaines circonstances, et que la cession d’un terrain l’est dans d’autres.

Pour faciliter la mise en œuvre de ces pouvoirs, l’article 5 de la LAU précise que le schéma d’aménagement et de développement (SAD) des municipalités régionales de comté (MRC) doit déterminer tout lac ou cours d’eau présentant un intérêt d’ordre récréatif. De plus, le document complémentaire du SAD doit prévoir l’adoption, par les municipalités locales, de dispositions réglementaires minimales en vertu du nouveau pouvoir de lotissement fixé à l’article 115, et cela, autour des lacs et cours d’eau déterminés par la MRC.

La tarification des services municipaux

Lorsqu’une municipalité met des installations à la disposition du public, telles que des rampes de mise à l’eau, des quais ou des plages publiques, elle peut financer ces services au moyen d’un mode de tarification.

La possibilité pour les municipalités de tarifer des services est établie à la Loi sur la fiscalité municipale  (LFM) qui permet de financer l’utilisation d’un service en prescrivant des tarifs en lien avec le bénéfice reçu. Constitue un tarif, entre autres, un prix exigé de façon ponctuelle ou sous forme d’abonnement pour l’utilisation d’un bien ou d’un service ou pour le bénéfice retiré d’une activité.

Par ailleurs, la loi assure une certaine souplesse quant aux formes de tarification qu’une municipalité peut adopter. Selon l’article 244.5 de la LFM, le règlement de tarification « peut prévoir des catégories de biens, de services, d’activités, de quotes-parts, de contributions ou de bénéficiaires, combiner des catégories et édicter des règles différentes selon les catégories ou combinaisons ».

De plus, l’article 244.4 de la LFM précise que :

« le mode de tarification demeure lié au bénéfice reçu même si les recettes qu’il produit excèdent les dépenses attribuables au bien, au service ou à l’activité, pourvu que l’excédent s’explique par des motifs de saine administration comme la nécessité de normaliser la demande, de tenir compte de la concurrence et de donner préséance aux habitants et aux contribuables du territoire de la municipalité parmi les bénéficiaires ou qu’il s’explique, dans le cas où le mode est un prix exigé de façon ponctuelle lors de l’utilisation d’un bien ou d’un service, par une utilisation plus fréquente que prévu ».

Ainsi, une municipalité peut établir une certaine différence entre les tarifs imposés aux personnes résidentes et non résidentes, notamment lorsqu’une partie du coût d’un service est supportée par les résidentes et résidents à même la taxe foncière générale ou dans des situations de fort achalandage, par exemple.

Considérant le cadre légal en vigueur et le caractère collectif des plans d’eau, il est recommandé que les municipalités s’assurent que leurs pratiques tarifaires sont en adéquation avec les bénéfices reçus par les utilisatrices et utilisateurs des accès publics aux plans d’eau.

Enfin, il doit être souligné que seuls les tribunaux peuvent juger de la légalité des règlements municipaux de tarifications adoptés en vertu des dispositions de la LFM.

Pouvoirs concernant la navigation de plaisance

Dans le respect des compétences des différents paliers de gouvernement, les municipalités peuvent réglementer certains objets afférents à la navigation de plaisance. Cette réglementation peut avoir, entre autres, des fins de sécurité publique, de protection de l’environnement ou de gestion des nuisances. À titre d’exemple, les municipalités peuvent :

• régir les débarcadères par lesquels l’accès à un plan d’eau pour un bateau motorisé doit se faire;
• assujettir la mise à l’eau d’un bateau motorisé à l’obtention d’un permis;
• déterminer les conditions de délivrance des permis d’accès aux plans d’eau;
• obliger les plaisancières et plaisanciers à nettoyer la coque de leur bateau avant toute mise à l’eau pour lutter contre la propagation des espèces exotiques envahissantes.

Notons que la navigation de plaisance est généralement une compétence fédérale et qu’à ce titre, par le passé, des tribunaux se sont prononcés sur la validité de certains règlements municipaux touchant la navigation de plaisance.

Par ailleurs, le Règlement sur les restrictions visant l’utilisation des bâtiments , administré par Transports Canada, permet d’imposer une ou plusieurs restrictions aux embarcations de plaisance pour un plan d’eau situé sur le territoire d’une municipalité. 

Toute municipalité qui souhaite ajouter une restriction à un plan d’eau (ex. : limiter la vitesse de circulation des embarcations) doit préparer une demande en ce sens. Les exigences associées à ces demandes sont décrites dans le Guide des administrations locales , de Transports Canada. La municipalité peut également communiquer avec le Bureau de la sécurité nautique  pour obtenir des précisions sur la procédure à suivre.

Enfin, lorsqu’elle répond aux exigences établies, la municipalité doit adopter une résolution qui officialise sa demande et la transmettre au ministère des Affaires municipales et de l’Habitation. Celui-ci, à titre d’autorité gouvernementale désignée, la dépose ensuite au Bureau de la sécurité nautique.

Pour plus d’information sur les pouvoirs municipaux dans ce domaine, veuillez consulter la page du guide La prise de décision en urbanisme consacrée aux limites concernant la navigation de plaisance.

Notes

1. LAU, art. 117.1 et suivants.

Ministère des Affaires municipales et de l’Habitation
10, rue Pierre-Olivier-Chauveau
Québec (Québec) G1R 4J3
Téléphone : 418 691-2015

La reproduction partielle ou totale de cette publication est autorisée pour des fins non commerciales à la condition d'en mentionner la source.