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N° 13 – 11 décembre 2019

Loi sur les compétences municipales

La LCM établit les champs de compétence des municipalités locales (titre II, art. 4 à 97) et des MRC (titre III, art. 98 à 126.5), y compris la majeure partie de leurs pouvoirs en développement économique. Pour les fins de la présentation, on distinguera les pouvoirs d’intervention directe et les pouvoirs d’aide financière. 

Les premiers sont ceux par lesquels une municipalité – ou toute personne à qui elle en confie la charge – agit pour faire la promotion de son territoire ou pour y assurer la présence d’infrastructures, d’équipements, de services ou d’activités susceptibles de favoriser son développement commercial, industriel ou touristique. Les seconds sont ceux par lesquels une municipalité accorde des aides à des tiers pour favoriser ce développement, généralement dans le cadre d’un programme adopté par règlement. 

L’aide financière peut consister en une subvention ou en une réduction des coûts du bénéficiaire, par exemple par l’allocation d’un crédit de taxe, d’un prêt à taux réduit, d’un cautionnement ou d’un terrain en deçà de sa valeur marchande. Les pouvoirs pour lesquels la LISM ne s’applique pas sont, pour la plupart, identifiés aux articles 90 et 100 de la LCM.

Pouvoirs d’intervention directe

Toute municipalité locale ou toute MRC peut (voir note 1) :

  • établir et exploiter un embranchement ferroviaire. Elle peut en confier l’exploitation à une personne;
  • constituer un organisme à but non lucratif (OBNL) dont l’objectif est de fournir un soutien technique à une entreprise située sur son territoire;
  • exploiter, seule ou avec toute personne, une entreprise qui produit de l'électricité. Elle peut, avec l’autorisation de la ministre, se porter caution d’une personne qui l’exploite avec elle. Toutefois, son engagement financier ne peut servir à installer une puissance supérieure à 50 mégawatts;
  • établir, acquérir et exploiter une installation portuaire ou aéroportuaire, y compris à l’extérieur de son territoire. Elle peut en confier l’exploitation à une personne;
  • faire la promotion industrielle, commerciale ou touristique de son territoire, constituer un organisme à ces fins ou en confier l'organisation et la gestion à un OBNL;
  • faire la promotion d'activités culturelles et de loisirs sur son territoire, constituer un organisme à ces fins ou en confier l'organisation et la gestion à toute personne.

Toute municipalité locale peut également (voir note 2) :

  • établir et exploiter un centre de congrès ou un centre de foires, un marché public ou un bureau d'information touristique. Elle peut en confier l’exploitation à une personne;
  • confier à une personne la vente de l'énergie provenant de l'exploitation d'une installation d'élimination des matières résiduelles ou d'un ouvrage d'assainissement des eaux.

Toute MRC peut également (voir note 3):

  • établir ou exploiter un établissement d’hébergement, de restauration ou de commerce ou un stationnement dans un parc régional. Elle peut également confier à une personne l’exploitation du parc lui-même ou d’un établissement ou stationnement qui s’y trouve. Elle peut accorder une subvention à un OBNL à qui elle a confié l’exploitation du parc. Elle peut également s’en porter caution, moyennant l’autorisation de la ministre pour un montant de 50 000 $ et plus; 
  • malgré la LISM, accorder une aide technique à une entreprise du secteur privé en la faisant profiter des activités d'un agent de développement économique.

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Pouvoirs d’aide financière

Toute municipalité locale ou toute MRC peut accorder une assistance financière pour la création et la poursuite, sur son territoire ou hors de celui-ci, d'œuvres de bienfaisance, d'éducation, de culture, de formation de la jeunesse et de toute initiative de bien-être de la population. Une telle aide n’est pas nécessairement associée directement au développement économique, mais elle peut y contribuer (voir note 4). 

Malgré la LISM, toute municipalité locale ou toute MRC peut accorder une assistance financière à (voir note 5) :

  • un OBNL qui fournit un soutien technique à une entreprise située sur son territoire;
  • une coopérative de solidarité qui, par ses statuts, ne verse pas de ristournes ou d’intérêts sur des parts privilégiées, sauf à une municipalité, à l’Union des municipalités du Québec (UMQ) ou à la Fédération québécoise des municipalités (FQM); 
  • un artiste professionnel, sous forme de subvention ou de crédit de taxe, en vertu d’un programme qu’elle adopte par règlement.

Pouvoirs particuliers des municipalités locales

Le chapitre XI, « Dispositions générales », du titre II de la LCM contient le cœur des pouvoirs d’aide financière d’une municipalité locale. Il lui permet d’accorder toute aide qu’elle juge appropriée pour (voir note 6):

  • les compétences municipales dans les domaines énumérés à l’article 4 de la LCM, soit la culture, les loisirs, les activités communautaires et les parcs, la production d’énergie et les systèmes communautaires de télécommunication, l’environnement, la salubrité, les nuisances, la sécurité, le transport;
  • les objets énumérés au chapitre III du titre II sur le développement économique local, notamment les marchés publics, les embranchements ferroviaires, les bureaux d’information touristique;
  • l’assistance aux personnes physiques défavorisées ou dans le besoin, dont l’éY?Ttablissement de refuges (voir note 7);
  • l’agriculture.

Il est à noter que la notion de « personnes physiques défavorisées ou dans le besoin » n’est pas définie par le législateur. Une municipalité qui se prévaudrait de cette disposition aurait avantage à définir cette expression afin d’éviter toute contestation. 

Le pouvoir d’aide le plus général est celui par lequel, malgré la LISM, toute municipalité locale peut (voir note 8):

  • adopter, par règlement, un programme de crédit de taxes (impôts fonciers, tarifications, droits de mutation) destiné aux entreprises privées ou aux coopératives qui sont propriétaires ou occupantes d’un immeuble admissible. Le crédit doit compenser, en tout ou en partie, l'augmentation des taxes payables à la suite des dépenses des bénéficiaires pour la construction, la modification, l’occupation ou leur relocalisation dans cet immeuble. 
    L’aide s’apparente donc à un crédit de taxes sur les investissements qui entraînent une augmentation de l’évaluation foncière d’un immeuble. Toutefois, les activités poursuivies par l’exploitant doivent s’inscrire dans l'un des secteurs désignés par règlement ministériel, entre autres les industries manufacturières et certains services professionnels aux entreprises. Il ne s’agit pas seulement de faire du commerce sur le territoire de la municipalité. Les activités doivent augmenter les revenus dans l’économie locale en améliorant la productivité des entreprises et de leurs employés, en encourageant l’innovation, en stimulant les exportations ou en favorisant le tourisme. Les usages d’un immeuble pouvant donner lieu à un crédit de taxes sont énumérés dans le Règlement sur l’admissibilité au crédit de taxes prévu au premier alinéa de l’article 92.1 de la Loi sur les compétences municipales;
  • accorder une aide (une résolution suffit) à toute personne qui exploite une entreprise du secteur privé et qui est le propriétaire ou l'occupant d'un immeuble autre qu'une résidence, sauf s’il s’agit d’une résidence privée pour aînés (RPA) certifiée en vertu de la Loi sur les services de santé et les services sociaux. La RPA peut être située hors du territoire de la municipalité. De telles aides ne peuvent excéder 250 000 $ par exercice financier pour l'ensemble des bénéficiaires (voir note 9).
    L’objectif sous-jacent est de permettre aux municipalités de favoriser le maintien ou l’établissement de commerces et de services de proximité pour desservir leurs citoyens, particulièrement lorsqu’elles sont peu populeuses, rurales, éloignées ou dévitalisées.

Des conditions s’appliquent à l’attribution de ces deux formes d’aide. Elles visent à éviter une concurrence stérile entre municipalités, aux frais des contribuables. Ainsi, une aide ne peut être accordée :

  • pour une période de plus de 10 ans, sauf dans le cas d’une RPA; 
  • pour transférer des activités qui sont exercées sur le territoire d'une autre municipalité. 

De plus, lorsque la municipalité prévoit que la valeur annuelle totale des aides, en moyenne, pourrait excéder 1 % de son budget de fonctionnement, elle doit soumettre le règlement ou la résolution à l’approbation des personnes habiles à voter (PHV); au-delà de 5 %, l’approbation de la ministre est aussi requise. 

À ces pouvoirs d’une municipalité locale, s’ajoute la possibilité d’accorder une aide (voir note 10) :

  • pour la relocalisation d’une entreprise commerciale ou industrielle ailleurs sur son territoire, sous réserve qu’elle n’excède pas le coût réel de la relocalisation;
  • malgré la LISM, pour l’établissement ou l’exploitation d’un centre de congrès ou de foires;
  • malgré la LISM, pour adopter un programme de réhabilitation de l'environnement et accorder une subvention pour des travaux admissibles à ce programme.

Pouvoirs particuliers des MRC

Toute MRC peut accorder une assistance financière à une société ou à une personne morale pour (voir note 11) :

  • la promotion industrielle, commerciale ou touristique de son territoire;
  • l’organisation et la promotion d'activités culturelles et de loisirs sur son territoire.

La section IV, « Développement local et régional », du chapitre III du titre III de la LCM contient le cœur des pouvoirs d’aide financière d’une MRC. Toute MRC peut (voir note 12) :

  • prendre toute mesure afin de favoriser le développement local et régional sur son territoire, notamment en soutenant l’entrepreneuriat, y compris en économie sociale, ainsi qu’en élaborant et en veillant à la réalisation d’un plan d’action pour l’économie et l’emploi ou en adoptant différentes stratégies en matière de développement de l’entrepreneuriat;
  • conclure, avec les ministères ou organismes du gouvernement et, le cas échéant, avec d’autres partenaires, des ententes concernant l’exercice de ces pouvoirs, notamment pour la mise en œuvre de priorités régionales et pour l’adaptation des activités gouvernementales aux particularités régionales. La MRC administre les sommes qui lui sont confiées dans le cadre de ces ententes. Celles-ci peuvent prévoir que l’exercice de ces pouvoirs peut être délégué à un OBNL.

    Les ententes peuvent également prévoir que les aides accordées ne sont pas assujetties à la LISM. Toutefois, une aide ne peut excéder 150 000 $ par année par bénéficiaire, à moins qu’une autorisation ministérielle soit obtenue.

En avril 2015, les MRC ont reçu pleine compétence pour favoriser le développement local et régional, notamment en se voyant confier la gestion du Fonds de développement des territoires (FDT). Conformément à l’entente conclue entre le gouvernement et chacune d’entre elles, les mesures auxquelles une MRC affecte les fonds du FDT peuvent notamment porter sur les objets suivants :

  • la réalisation des mandats de la MRC en matière de planification de l’aménagement et du développement de son territoire;
  • le soutien aux municipalités locales en expertise professionnelle ou pour établir des partages de services (domaines social, culturel, touristique, environnemental, technologique ou autre);
  • la promotion de l’entrepreneuriat ainsi que le soutien à l’entrepreneuriat et à l’entreprise;
  • la mobilisation des communautés et le soutien à la réalisation de projets structurants pour améliorer les milieux de vie, notamment dans les domaines social, culturel, économique et environnemental;
  • l’établissement, le financement et la mise en œuvre d’ententes sectorielles de développement local et régional avec des ministères ou organismes du gouvernement;
  • le soutien au développement rural, dans le territoire rural que la MRC aura défini à cette fin.

En vertu de l’entente conclue avec le gouvernement, une MRC assume entièrement la gestion du FDT. Elle ne peut pas la déléguer à un OBNL ni à une ville de son territoire. Il lui appartient d’identifier ses propres priorités d’intervention et de mettre en place ses politiques de soutien à son milieu.

Enfin, malgré la LISM, toute MRC peut (voir note 13) :

  • jusqu’à concurrence de 500 000 $, constituer un fonds d'investissement ou encore donner ou prêter de l'argent à un tel fonds destiné à soutenir des entreprises en phase de démarrage ou de développement. Le fonds peut être administré par un OBNL constitué à cette fin;
  • constituer un fonds destiné à soutenir des opérations de mise en valeur des terres du domaine de l'État, y compris les ressources naturelles et fauniques qui s’y trouvent, ou encore des terres ou des ressources forestières privées. La MRC peut en confier l’administration à toute personne.


Notes

  1. Articles 9, 11, 17 à 17.5, 83, 84, 93, 94, 101, 111 à 111.4.
  2. Articles 9 et 15.
  3. Articles 116 à 118, 122.
  4. Articles 91 et 102.
  5. Articles 90, 91.1, 92, 123, 123.1.
  6. Articles 90, 91.
  7. Il est à noter que, en vertu de la Loi sur les cités et villes (art. 542), une ville peut, par résolution de son conseil, faire remise des taxes municipales aux personnes pauvres de son territoire.
  8. Articles 92.1 à 92.6.
  9. Le plafond est de 300 000 $ pour les villes de Québec et de Montréal.
  10. Articles 90, 92.
  11. Articles 93 et 102.
  12. Articles 126.2 à 126.4.
  13. Articles 125 et 126

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