100e anniversaire du Ministère

L’organisation municipale

La structuration du territoire est le résultat de diverses logiques – géographique, économique et politique – de même que des déplacements de populations. L’organisation du territoire résulte aussi de son découpage en divisions administratives afin de le gouverner. C’est ainsi qu’est né le réseau des municipalités québécoises au milieu du 19e siècle. Depuis sa création en 1918, le ministère des Affaires municipales et de l’Habitation a joué un rôle important dans l’organisation territoriale et municipale de la province. Voyez comment…

Créations et annexions municipales

Lors de la création du Département des Affaires municipales en 1918, les bases de l’organisation municipale de la province avaient déjà été jetées. Adopté en 1855, l’Acte des municipalités et des chemins du Bas-Canada représente le fondement du régime municipal actuel. Il instaure un sytème à deux paliers comprenant, d’une part, des municipalités locales et, d’autre part, des municipalités de comté dont le découpage correspond aux circonscriptions électorales (de nos jours palier local et palier supralocal). Par ailleurs, le Code municipal de 1870, suivi de la Loi des cités et villes de la province de Québec de 1903, établit les bases juridiques du monde municipal. 

À partir du milieu du 19e siècle, l’urbanisation du Québec et l’augmentation de sa population engendrent une municipalisation rapide du territoire. La preuve : alors qu’en 1855, on compte 489 municipalités, en 1961, on en dénombre 1674. C’est dans ce contexte que le Ministère se voit confier la mission de faire état du nombre des municipalités. Il doit valider les créations, les annexions et les noms de chaque municipalité établis en vertu de l’Acte des municipalités et chemins du Bas-Canada, qui autorise l'annexion par les municipalités de portions de paroisses ou de villages.

Au cours des années 1950, les problèmes causés par l’inadéquation entre les limites des municipalités et les activités des collectivités locales deviennent de plus en plus criants. Les besoins en services de la population d’une même collectivité dépassent souvent les limites d’une seule municipalité, tandis que certaines localités sont incapables d'offrir à la population les services adaptés à leur développement, au-delà de ceux considérés comme essentiels. Une restructuration territoriale des municipalités s’impose.

Regroupements et fusions municipales

Une vaste réflexion sur la réorganisation territoriale des municipalités s’amorce par la mise sur pied de plusieurs commissions d’enquête dont la commission Bélanger (1963-1965) sur la fiscalité municipale, la commission La Haye (1963-1967) sur l’urbanisme ou la commission Hébert (1971) sur la refonte des lois municipales. Leurs conclusions convergent : le trop grand nombre de municipalités empêche le bon fonctionnement du système municipal. Toutes favorisent la mise en commun des ressources afin de parvenir à financer les infrastructures et les services municipaux, tout en favorisant l'efficacité administrative et l'équité fiscale. 

Pour remédier à la situation, le ministre des Affaires municipales, Pierre Laporte, préconise les regroupements des municipalités. En 1965, il fait adopter la Loi sur les fusions volontaires. En 1971, le ministre des Affaires municipales, Maurice Tessier, rédige un livre blanc sur la décentralisation administrative territoriale. Après avoir misé sans succès sur le volontariat des autorités locales à s’engager dans un processus de regroupement, l’intervention plus directe de l’État conduit à l’adoption de la Loi favorisant le regroupement des municipalités. La nouvelle loi peut contraindre certaines municipalités préalablement identifiées à se rencontrer pour discuter de leur regroupement éventuel, mais elle ne peut imposer une telle fusion. Soixante-cinq municipalités se regroupent pour en former 20. Les deux lois n’ont pas les effets escomptés et il faut attendre le remaniement des années 2000 pour voir diminuer plus considérablement le nombre de municipalités.  

Création des communautés urbaines, des communautés métropolitaines et des municipalités régionales de comté (MRC)

Dans les années 1970, on s’attaque aux problèmes relatifs à la répartition inégale de certains coûts de même que des ressources à l’intérieur des grandes régions urbanisées, en entreprenant une réforme structurelle des instances supralocales. En 1969, le gouvernement procède au regroupement de municipalités, ce qui donne naissance aux communautés urbaines de Québec et de Montréal et à la communauté régionale de l’Outaouais. On espère ainsi parvenir à résoudre les problèmes de disparité économique et fiscale entre les municipalités. Ces nouvelles instances encouragent la fusion des services et favorisent la coordination intermunicipale par des actions et une planification collectives. Elles sont cependant abolies en 2000, lors de la réorganisation territoriale municipale, et remplacées par les communautés métropolitaines de Québec et de Montréal, elles-mêmes dotées de pouvoirs élargis.

Dans la foulée de l’adoption de la Loi sur l’aménagement et l’urbanisme en 1979, les MRC voient le jour. Ces dernières remplacent les conseils de comté instaurés en 1855, qui avaient compétence sur les localités rurales. De plus, les MRC rassemblent dans une même instance les municipalités urbaines (régies par la Loi sur les cités et villes) et les municipalités rurales (régies par le Code municipal). Les MRC se voient confier des pouvoirs variés et plus importants que ceux des défunts conseils de comté, dont des responsabilités nouvelles en matière d’aménagement du territoire. Leur premier mandat consiste d’ailleurs en l’élaboration et l’adoption d’un schéma d’aménagement. À travers leurs actions, les MRC promeuvent l’autonomie locale, le développement régional et la concertation. Leur existence marque une première étape vers la décentralisation de certains pouvoirs de l’État à l’échelle régionale. En 1988, par souci de cohérence dans les actes de municipalisation du territoire québécois, le ministre fait adopter la Loi sur l’organisation territoriale municipale, qui régit dès lors la constitution et le regroupement de municipalités locales ou de MRC, l’annexion ou le transfert de territoires ou encore les modifications aux limites territoriales.

Réorganisation territoriale profonde 

La réforme territoriale municipale de 2000 peut être considérée comme l’aboutissement du projet de regroupement des municipalités entrepris en 1965 avec la Loi sur les fusions volontaires. Cette démarche, qui s’étale sur près de 40 ans, s’accélère à la fin des années 1990 avec le dépôt du rapport final de la commission Bédard sur les finances et la fiscalité locales, connu sous le nom de Pacte 2000. Au-delà de la question fiscale, ce rapport recommande une réorganisation des structures municipales en réduisant le nombre de municipalités et en renforçant le pouvoir des instances supralocales. En avril 2000, Louise Harel, alors ministre des Affaires municipales et de la Métropole, dépose le Livre blanc sur la réorganisation municipale, qui déplore la trop grande fragmentation des municipalités urbaine du Québec et reprend à son compte les arguments en faveur de la décentralisation du système municipal. 

En décembre 2000, l’adoption du projet de loi no 170, Loi portant réforme de l’organisation territoriale municipale des régions métropolitaines de Montréal, de Québec et de l’Outaouais, consacre la volonté du Ministère de réformer le système municipal par le truchement des fusions. Les arguments en leur faveur sont nombreux : l’équité fiscale et des services municipaux, les économies d’échelle, le développement socioéconomique, le renforcement des structures supralocales et une meilleure gestion des agglomérations urbaines pour qu’elles puissent mieux répondre aux enjeux locaux. La réorganisation de l’an 2000, par l’adoption du projet de loi no 124, Loi modifiant la loi sur l’organisation territoriale municipale, octroie au Ministère le droit d’imposer les regroupements municipaux qu’il juge essentiels. En 2002, au terme de cette réforme qui rassemble 212 municipalités en 42 nouvelles villes, les villes de Montréal, de Longueuil, de Québec, de Lévis, de Gatineau, de Sherbrooke, de Saguenay et de Trois-Rivières sont créées. 

Toutefois, tous les acteurs du monde municipal ne sont pas favorables à cette restructuration territoriale. Le mécontentement de certains groupes, conjugué à l’élection d’un nouveau gouvernement, conduit le gouvernement du Québec à adopter, en 2003, le projet de loi no 9, Loi concernant la consultation des citoyens sur la réorganisation territoriale de certaines municipalités. En 2006, la consultation mène à la défusion de 32 d’entre elles et à la création d’une nouvelle instance municipale : le conseil d’agglomération. Cette instance est instituée pour administrer les services communs aux municipalités d'une agglomération, tandis que les municipalités reconstituées assument des pouvoirs et des responsabilités concernant les services de proximité, liés à la population. De ce fait, le conseil d’agglomération contribue à unir les municipalités, tant celles résultant d’une défusion que les anciennes municipalités reconstituées.

Aujourd’hui, à l’issue des découpages et des restructurations effectués au fil du temps, le Québec compte 1131 municipalités, un gouvernement régional, 11 agglomérations, 87 MRC, 2 communautés métropolitaines et 1 administration régionale.