100e anniversaire du Ministère

La fiscalité municipale

Dans les années 1950, la forte vague d’urbanisation du Québec engendre des dépenses importantes pour les municipalités alors que leurs revenus stagnent. Cette situation suscite un large mouvement de réflexion dans le monde municipal et au gouvernement qui va conduire à la réforme de la fiscalité municipale en 1980. Le Ministère joue un rôle important dans ce processus. Voyez comment…

Aux origines du problème

À partir du tournant du 20e siècle, les coûts engendrés par l’urbanisation et l’industrialisation du Québec pèsent de plus en plus sur les finances des municipalités. Le ministère des Affaires municipales, créé en 1918, vise à remédier à ce problème en exerçant une surveillance plus étroite des finances municipales et en fournissant un soutien administratif et comptable, espérant ainsi parvenir à rationaliser la gestion des municipalités (voir note 1). Cependant, la crise économique des années 1930 conduit à une intervention plus directe de l’État, car les municipalités, alors garantes de l’assistance sociale, n’arrivent plus à subvenir aux besoins de leur population nécessiteuse. C’est dans ce contexte que la Commission municipale est créée en 1932 afin de réorganiser et de contrôler les finances des municipalités et de les aider à les gérer.

Avec le temps, la centralisation progressive de certaines compétences municipales par le gouvernement, dans les domaines de l’assistance publique, de la sécurité civile et de l’éducation, s’accompagne d’une réduction des sources de revenus dont disposaient les municipalités pour gérer ces compétences. L’augmentation des subventions versées aux municipalités dans d’autres domaines, dans la foulée de l’adoption de nouvelles normes gouvernementales, notamment en matière de prévention incendie et d’aqueducs, affaiblit l’autonomie financière dont elles disposaient jusque-là. Des correctifs sont alors apportés afin d’élargir les sources de revenus des municipalités, par le partage de la taxe de vente ou la concession des revenus tirés de certaines amendes, dont celles provenant de la Loi des véhicules automobiles. Ces apports ne permettent cependant pas de diversifier suffisamment les sources de revenus des municipalités nécessaires pour subvenir aux nombreuses dépenses liées à la forte urbanisation qui survient à l’époque. À partir des années 1950, les acteurs du monde municipal commencent à réclamer des changements importants à ce chapitre. 

Une première série de commissions d’enquête

La tenue de la Commission royale d'enquête sur les problèmes constitutionnels, connue sous le nom de commission Tremblay (1953-1956) (voir note 2), est l’occasion des premières réflexions sur une nécessaire réforme de la fiscalité municipale. Ses recommandations à l’effet d’augmenter les revenus des municipalités n’ont toutefois pas été appliquées, car elles allaient à l’encontre de la tendance centralisatrice de l’État caractéristique de cette époque de la Révolution tranquille (voir note 3).

Une dizaine d’années plus tard, la Commission d’enquête sur la fiscalité, ou commission Bélanger (1963-1965) (voir note 4), constate des recettes municipales insuffisantes et un écart qui se creuse par rapport à leurs dépenses entre 1954 et 1963, ce qui affecte de plus en plus la capacité des municipalités à répondre aux besoins de leurs citoyens. De plus, le très grand nombre de municipalités au Québec accentue la disparité des ressources financières et particulièrement de la richesse foncière, entre les régions (voir note 5). Le rapport de la commission Bélanger recommande l’amélioration de l’évaluation foncière, la généralisation de la taxe de vente, la modification du régime d’exemption gouvernementale et la révision des subventions conditionnelles (voir note 6). En 1971, le ministre des Affaires municipales, Maurice Tessier, dépose son Livre blanc sur la proposition de réforme des structures municipales, dans lequel il annonce une réforme éminente de l’évaluation foncière afin d’encadrer et d’uniformiser les pratiques à travers la province. Cela conduit à l’adoption de la Loi de l’évaluation foncière en décembre de la même année (voir note 7), laquelle sera remplacée par la Loi sur la fiscalité municipale adoptée à la fin de la décennie.  

Vers l’adoption de la loi sur la fiscalité municipale 

Au cours des années 1970, la question de la fiscalité municipale continue d’être régulièrement discutée. Lors de la conférence Québec-Municipalités de 1975, le ministère des Affaires municipales dépose un rapport à ce sujet (voir note 8). Dans ce document, le Ministère reconnaît qu’il faut assurer des sources de financement autonome aux conseils municipaux et garantir leur capacité à décider eux-mêmes des services et de leur taxation (voir note 9). Le Ministère recommande d’élargir l’assiette fiscale des municipalités par la récupération de l’impôt foncier des commissions scolaires et la révision des compensations des immeubles gouvernementaux et des subventions gouvernementales. Les 9, 10 et 11 juin 1978, le gouvernement organise une nouvelle conférence Québec-Municipalités portant cette fois sur la revalorisation du pouvoir municipal. Le ministre des Affaires municipales de l’époque, Guy Tardif, y dépose un projet de réforme qui sera étudié par un comité conjoint composé des principaux acteurs du monde municipal. La Loi sur la fiscalité municipale, sanctionnée le 21 décembre 1979, est l’aboutissement de cet effort de concertation. 

La réforme de la fiscalité municipale de 1980

La réforme de la fiscalité municipale qui s’ensuit, en 1980, contribuera à la décentralisation vers le palier municipal en faisant de son autonomie fiscale son objectif premier. Cette réforme libère la quasi-totalité du champ de l’impôt foncier scolaire au profit des municipalités, abolit la plupart des transferts conditionnels et inconditionnels dont le partage de la taxe de vente, assujettit les immeubles des sociétés d’État à la taxation municipale, crée un programme de péréquation pour venir en aide aux municipalités les plus démunies et généralise la taxe d’affaires à l’ensemble des municipalités (voir note 10). La réforme répond à l’objectif fixé d’autonomie financière puisque la part des revenus des municipalités augmente de façon importante (voir note 11).

Début de la planification pluriannuelle avec le Pacte 2000 

La question de la fiscalité municipale ressurgit au début des années 1990. Afin d’assainir les finances provinciales, le ministre aux Affaires municipales, Claude Ryan, dépose à la table Québec-Municipalités de décembre 1990 un document relatif à un nouveau partage des responsabilités. Celui-ci conduira à l’adoption de la Loi modifiant diverses dispositions législatives concernant les finances municipales en juin 1991, mieux connue sous le nom de réforme Ryan. Le gouvernement délègue aux municipalités des responsabilités accrues en matière de sécurité publique, de voirie municipale et de transport en commun (voir note 12).

Cette initiative ne règle pas pour autant la crise des finances publiques dans la province. Le gouvernement du Québec s’engage alors à réduire ses dépenses et à rééquilibrer son budget pour réduire le déficit budgétaire, mais aussi pour une gestion plus rationnelle des services publics. C’est ainsi que, en 1997, le ministère des Affaires municipales propose un « réaménagement de la fiscalité locale et du partage des responsabilités dans le but de conclure un nouveau pacte municipal » (voir note 13). Les négociations pour l’adoption d’un nouvel accord fiscal s’avéreront houleuses et seule une entente transitoire sera signée entre l’Union des municipalités du Québec et le gouvernement pour les années 1998 et 1999. Elle engage les municipalités à contribuer une somme de 356 M$ par année dans le fonds spécial de financement des activités locales (FFAL) (voir note 14). Cette entente prévoit également la formation d’un groupe de travail, la Commission nationale sur les finances et la fiscalité locales, dont les recommandations contenues dans le rapport Bédard allaient permettre de négocier une nouvelle entente fiscale pour l’exercice financier de 2000 (voir note 15). 

En plus de prendre parti pour la réforme des structures locales par le regroupement des municipalités, le rapport Bédard, connu sous le nom de Pacte 2000, recommande un rééquilibrage en profondeur des sources de revenus à l’échelle locale. Cela passe notamment par un recours plus important à la tarification des services municipaux, la diversification des sources de revenus et l’abolition de la contribution au FFAL. Ce rééquilibrage passe aussi par l’uniformisation de la formule de péréquation municipale ainsi que par une révision de l’impôt foncier, des exemptions de taxes foncières, des régimes fiscaux particuliers et des compensations gouvernementales. Lors de la signature de l’entente-cadre du Pacte fiscal 2000 le 28 juin de la même année, le gouvernement du Québec et les municipalités entrent dans une nouvelle ère de planification pluriannuelle du financement municipal. Le Pacte 2000-2005 est suivi de l’Entente sur un partenariat fiscal et financier avec les municipalités pour les années 2007-2013, du Pacte fiscal transitoire concernant les transferts financiers aux municipalités pour l’année 2015 et de l’actuel Accord de partenariat avec les municipalités 2016-2019.

En route vers l’autonomie municipale 

Depuis l’adoption de la Loi sur la fiscalité municipale en 1979, l’augmentation des exigences dans les domaines touchant aux compétences des municipalités peut nécessiter une révision périodique de leur financement, rendue possible par la planification pluriannuelle. De fait, les transformations de la société québécoise entraînent des changements et des distinctions importantes dans l’étendue des services que les municipalités offrent à leurs citoyens (voir note 16). C’est pourquoi, en reconnaissant les diverses réalités des municipalités du Québec, le Ministère s’est engagé à leur accorder une plus grande autonomie afin de leur permettre de mieux répondre à leurs besoins spécifiques. C’est dans cet esprit qu’a été adoptée en juin 2017 la Loi visant principalement à reconnaître que les municipalités sont des gouvernements de proximité et à augmenter à ce titre leur autonomie et leurs pouvoirs


Notes

  1. Saint-Pierre, p. 78. 
  2. Bibliothèque de l’Assemblée nationale Ouverture d'un site externe dans une nouvelle fenêtre.
  3. Rivest, p. 67 et rapport Parizeau
  4. Bibliothèque de l’Assemblée nationale Ouverture d'un site externe dans une nouvelle fenêtre.
  5. Gow, p. 176.
  6. Rapport Parizeau,  p. 45.
  7. Baccigalupo, p. 507.
  8. Ministère des Affaires municipales. Document de travail relatif à certaines considérations sur les finances municipales. Conférence Québec-Municipalités, 1975.
  9. Rapport Parizeau, p. 46.
  10. Baccigalupo, p. 543-545.
  11. Saint-Pierre, p. 127.
  12. Saint-Pierre, p. 130.
  13. Pacte 2000, p. 1.
  14. Rivest, p. 88.
  15. Pacte 2000, p. 2.
  16. Livre blanc (2013), p. 56 et article VRM.