Les règles entourant les modes de sollicitation et d'adjudication des contrats municipaux

Les types de contrats

Les organismes municipaux peuvent conclure des contrats de construction, d’approvisionnement, de services et d’assurance avec des fournisseurs.

Le contrat de construction

On entend par contrat de construction un contrat pour la construction, la reconstruction, la démolition, la réparation ou la rénovation d’un bâtiment ou d’un ouvrage de génie civil, y compris la préparation du site, les travaux d’excavation, de forage et de dynamitage, la fourniture de produits et de matériaux, d’équipement et de machinerie si ceux‑ci sont prévus au contrat et y sont reliés, ainsi que l’installation et la réparation des équipements fixes d’un bâtiment ou d’un ouvrage de génie civil.

Le contrat d’approvisionnement

Les contrats d’approvisionnement sont définis par tout contrat pour l’achat ou la location de biens meubles, dans lequel des frais peuvent être inclus pour l’installation, le fonctionnement et l’entretien des biens, de même que par tout contrat de location d’équipement assorti d’une option d’achat.

Le contrat de services

On entend par contrat de services un contrat pour la fourniture de services dans lequel des pièces ou des matériaux nécessaires à cette fourniture peuvent être inclus.

Le contrat d’assurance

On entend par contrat d’assurance tous les types de contrats d’assurance que pourrait souscrire un organisme municipal.

Les accords de libéralisation des marchés publics

Les accords de libéralisation des marchés conclus par le Québec ont pour objet d’ouvrir, à partir de certains seuils et sur une base réciproque, les marchés publics à l’ensemble des entreprises d’une province ou d’un pays signataire. Les organismes municipaux sont visés par trois accords de libéralisation des marchés publics présentement en vigueur, soit :

• l’Accord de commerce et de coopération entre le Québec et l’Ontario  (ACCQO);
• l’Accord de libre‑échange canadien  (ALEC);
• l’Accord économique et commercial global  (AECG) entre le Canada et l’Union européenne.
• Il importe de mentionner que le cadre légal des organismes municipaux est conforme aux textes de ces trois accords. Le site Web du Secrétariat du Conseil du trésor  comprend une section qui regroupe toute l'information à ce sujet.

Fixation du seuil d’appel d’offres public, des plafonds permettant de limiter le territoire de provenance des soumissions et des délais minimaux de réception des soumissions

La fixation du seuil d’appel d’offres public, des plafonds de la dépense permettant de limiter le territoire de provenance des soumissions et des délais minimaux de réception des soumissions se fait par règlement ministériel. Ceux‑ci varient en raison notamment de l’ajustement, tous les deux ans, des seuils prévus aux accords de libéralisation des marchés publics selon l’inflation.

Les trois tableaux suivants illustrent la discrimination territoriale possible ainsi que les délais minimaux de réception des soumissions en fonction de la dépense et du type de contrat tels qu’ils sont prévus, entre autres, au règlement ministériel. Selon ce dernier, le seuil d’appel d’offres public est de 121 200 $.

Malgré les délais minimaux de réception des soumissions prévus au règlement ministériel, les organismes municipaux doivent respecter les délais attribuables au traitement des plaintes concernant la passation de leurs contrats. Ainsi, les organismes municipaux devraient utiliser les calculateurs de délais disponibles sur le site de l’Autorité des marchés publics .

Il est maintenant possible pour les organismes municipaux de prévoir des préférences dans les appels d’offres en fonction de la valeur ajoutée canadienne, selon le type de contrat et sa valeur. Pour mieux comprendre les différentes possibilités offertes depuis avril 2021, veuillez consulter le document suivant : Muni‑Express du 7 avril 2021 : Loi instaurant un nouveau régime d’aménagement dans les zones inondables des lacs et des cours d’eau, octroyant temporairement aux municipalités des pouvoirs visant à répondre à certains besoins et modifiant diverses dispositions (projet de loi 67).

Les modes de sollicitation

En fonction des circonstances, les organismes municipaux peuvent conclure des contrats selon les trois principaux modes de sollicitation possibles :

• le contrat conclu de gré à gré;
• le contrat conclu à la suite d’un appel d’offres sur invitation auprès d’au moins deux fournisseurs;
• le contrat conclu à la suite d’un appel d’offres public.

Pour déterminer le mode de sollicitation à utiliser, l’organisme municipal tient compte de l’estimation de la dépense du contrat qu’il désire passer ainsi que des dispositions législatives et réglementaires à cet égard. Les soumissions doivent être demandées sur la base de prix forfaitaires ou unitaires uniquement.

Il est à noter qu’un organisme municipal ne peut diviser un contrat en plusieurs contrats en semblable matière, sauf si cette division est justifiée par des motifs de saine administration ou si un contrat est nécessaire dans le cadre d’un recours devant un tribunal, un organisme ou une personne exerçant des fonctions judiciaires ou juridictionnelles.

Règles applicables aux contrats dont la dépense est inférieure au seuil obligeant l’appel d’offres public

Les organismes municipaux peuvent prévoir les règles de passation des contrats qui comportent une dépense supérieure à 25 000 $ et inférieure au seuil obligeant l’appel d’offres public dans un règlement sur la gestion contractuelle (RGC) précisant pour quelles catégories de contrats ces règles s’appliqueront.

Les organismes municipaux qui n’ont pas adopté de mesures de passation dans leur RGC doivent accorder leurs contrats qu’après une demande de soumissions par voie d’invitation écrite auprès d’au moins deux fournisseurs si la dépense est de 25 000 $ ou plus, mais inférieure au seuil obligeant l’appel d’offres public. Dans ce cas, le délai pour la réception des soumissions ne doit pas être inférieur à 8 jours.

Le règlement sur la gestion contractuelle

En plus de pouvoir établir les règles de passation de contrats en bas du seuil, le RGC doit prévoir :

• des mesures favorisant le respect des lois applicables qui visent à lutter contre le truquage des offres;
• des mesures visant à assurer le respect de la Loi sur la transparence et l'éthique en matière de lobbyisme (chapitre T-11.011) et du Code de déontologie des lobbyistes adopté en vertu de cette loi;
• des mesures ayant pour but de prévenir les gestes d’intimidation, de trafic d’influence ou de corruption;
• des mesures ayant pour but de prévenir les situations de conflits d’intérêts;
• des mesures ayant pour but de prévenir toute autre situation susceptible de compromettre l’impartialité et l’objectivité du processus de demande de soumissions et de la gestion du contrat qui en résulte;
• des mesures visant à encadrer la prise de toute décision ayant pour effet d'autoriser la modification d'un contrat;
• des mesures pour favoriser la rotation des éventuels cocontractants, à l’égard des contrats qui comportent une dépense supérieure à 25 000 $ et inférieure au seuil obligeant l’appel d’offres public et qui peuvent être passés de gré à gré en vertu des règles adoptées dans le RGC;
• des mesures favorisant l'achat québécois.
• Au moins une fois par an, l’organisme devra déposer au conseil municipal un rapport concernant l’application de son RGC.

Pour plus de renseignements à ce sujet, veuillez consulter les documents suivants :

• Guide sur les modes de passation des contrats municipaux dont la dépense est inférieure au seuil obligeant l’appel d’offres public - 2^e édition  (967 Ko);
• Sommaire à l’intention des élus sur les modes de passation des contrats dont la dépense est inférieure au seuil obligeant l’appel d’offres public - 2^e édition  (580 Ko);
• Formulaire d’analyse pour le choix d’un mode de passation  (22 Ko)

Règles applicables aux contrats dont la dépense est supérieure au seuil obligeant l’appel d’offres public

Les organismes municipaux doivent passer par une demande de soumissions publique afin de conclure un contrat dont la dépense est supérieure au seuil prévu dans le Règlement ministériel fixant les valeurs de seuils et les délais minimaux de réception des soumissions . Ils devront alors publier la demande de soumissions publique :

• dans le système électronique d’appel d’offres (SEAO) approuvé par le gouvernement;
• dans un journal qui est diffusé sur le territoire de la municipalité ou, à défaut d’y être diffusé, qui est une publication spécialisée dans le domaine et vendue principalement au Québec, sauf dans le cas de demandes de soumissions en vue de passer des contrats d’assurance qui, eux, peuvent être diffusés seulement dans un journal.

Ils devront aussi respecter des délais minimaux de réception des soumissions de 15 ou 30 jours et ouvrir les demandes de soumissions à certains territoires, selon ce qui est prévu dans le règlement ministériel. Il est à noter que les délais minimaux de réception des soumissions peuvent être réduits à 25 jours dans le cas où un organisme municipal utiliserait le système de soumissions électroniques.

Pour plus d’informations sur les bonnes pratiques et les clauses que doit prévoir un organisme municipal lorsqu’il souhaite recevoir des soumissions par voie électronique, veuillez consulter les deux outils suivants :

• Pour les modes à une étape  (522 Ko)
• Pour le mode à deux étapes (qualité‑prix)  (587 Ko)

Il existe quelques exceptions à la procédure d’appel d’offres public, notamment pour les contrats de services professionnels à exercice exclusif. En effet, les organismes municipaux peuvent accorder des contrats :

• de gré à gré pour les professions suivantes : médecin, dentiste, pharmacien et infirmier;
• sur invitation écrite auprès d’au moins trois fournisseurs pour les professions suivantes : avocat et notaire.

Le document intitulé Régime général concernant la passation des contrats municipaux  (181 Ko) énonce notamment les exceptions prévues par la loi et par le Règlement sur l’adjudication de contrats pour la fourniture de certains services professionnels , applicable à la passation de contrats par les organismes municipaux.

Obligations en matière de description des besoins par l'organisme municipal

La Loi modifiant diverses dispositions législatives concernant le domaine municipal et la Société d’habitation du Québec, qui a été adoptée en 2018, porte notamment sur les nouveaux accords de libéralisation des marchés publics. Cette loi mentionne qu’un organisme municipal doit décrire les besoins en matière de performance ou d’exigence fonctionnelle plutôt qu’en matière de caractéristiques descriptives dans le cadre d’un appel d’offres.

S’il n’existe aucun autre moyen pour décrire les conditions du marché, l’organisme municipal doit considérer conforme toute équivalence à des caractéristiques descriptives en utilisant notamment des termes tels que « ou l’équivalent » dans la documentation relative à l’appel d’offres. Pour ce faire, il peut y préciser comment sera évaluée cette équivalence.

Pour plus de renseignements sur les obligations des organismes municipaux au regard de la description des besoins, veuillez consulter le document suivant : Muni‑Express du 26 février 2021 : Description des besoins dans un document d’appel d’offres afin d’accroître la concurrence et de favoriser l’innovation.

Les modes d'adjudication

Dans l’adjudication de ses contrats, un organisme municipal peut décider de recourir au mode du plus bas soumissionnaire conforme, au mode à deux étapes (qualité, prix), ou encore, à la grille de pondération incluant le prix (avec ou sans discussions et négociation) pour tout contrat sollicité par appel d’offres public ou par voie d’invitation écrite.

Les contrats de services professionnels de 25 000 $ ou plus ne peuvent pas être accordés à l’aide du mode du plus bas soumissionnaire conforme, sauf si l’organisme municipal prévoit, dans son règlement sur la gestion contractuelle, des règles particulières pour l’adjudication de contrats dont la valeur est égale ou supérieure à 25 000 $ et inférieure au seuil obligeant l’appel d’offres public.

Pour plus de renseignements relatifs aux différents modes d’adjudication, veuillez consulter le Guide sur les modes d’adjudication de contrats par appel d’offres public  (505 Ko).

Le plus bas soumissionnaire conforme

Lorsque l’organisme municipal choisit le mode du plus bas soumissionnaire, le conseil municipal ne peut accorder le contrat à un soumissionnaire autre que celui ayant fait, dans le délai fixé, la soumission conforme la plus basse.

Le mode à deux étapes (qualité, prix)

Ce mode consiste, lors d’une première étape, à évaluer la qualité d’une soumission en fonction de critères établis et, lors d’une seconde étape, à considérer le prix soumis. Seules les soumissions ayant obtenu 70 % ou plus peuvent passer à la seconde étape. Ce mode vise ainsi à évaluer le rapport entre la qualité et le prix de chacune des propositions en fonction d’un niveau minimal de qualité et du prix le plus bas.

La grille de pondération incluant le prix

Le recours à la grille de pondération incluant le prix permet l’évaluation des offres en fonction d’un nombre de points basé sur certains critères, outre le prix, comme :

• la qualité ou la quantité des biens, des services et des travaux;
• les modalités de livraison;
• les services d’entretien;
• l’expérience et la capacité financière requises de l’assureur, du fournisseur ou de l’entrepreneur;
• tout autre critère directement relié au marché.

Alors que la qualité des soumissions est soupesée avant que ne soient considérés les prix, quand l’on recourt au mode à deux étapes, l’appréciation des offres en fonction des critères de qualité prévus a lieu en même temps que l’évaluation des prix soumis, lors de l’utilisation de la grille de pondération incluant le prix. À la fin du processus, l’organisme municipal doit accorder le contrat au soumissionnaire conforme dont la soumission a obtenu le meilleur pointage. Le libellé « outre le prix » de la loi indique que le poids du critère de prix est incontournable et ne peut être dérisoire.

La grille de pondération incluant le prix avec discussion et négociation

Un organisme municipal qui choisit d’utiliser la grille de pondération incluant le prix peut également prévoir des discussions avec les soumissionnaires conformes et une négociation avec celui ayant obtenu le meilleur pointage, toutes deux menées sous l’égide d’un responsable des discussions et de la négociation.

Il est à noter que tout critère relié au marché peut être utilisé pour tous les modes comportant une évaluation qualitative des offres.

Pour plus d’information sur le choix, la pondération et l’évaluation des critères de qualité, veuillez consulter le Guide sur les critères de qualité  (1,1 Mo).

Un seul soumissionnaire conforme

Lorsque, suivant une demande de soumissions, l’organisme municipal n’a reçu qu’une seule soumission conforme, il peut entreprendre des discussions avec le soumissionnaire dans le but de conclure un contrat à un prix moindre. Cela ne peut se faire que lorsque le prix accuse un écart important avec l’estimation prévue par l’organisme. Cette modification ne doit toutefois pas avoir pour effet de modifier les autres obligations au contrat.

Rejet de l’ensemble des soumissions et retour en appel d’offres

L’organisme municipal peut à tout moment, pour des motifs valables et raisonnables, notamment en raison du prix trop élevé des soumissions, décider de ne pas accorder un contrat, et ce, même s’il a procédé à une demande de soumissions. Il peut alors choisir de retourner en appel d’offres pour obtenir de nouvelles soumissions.

Exceptions au mode du plus bas soumissionnaire conforme ou du soumissionnaire ayant obtenu le meilleur pointage

Certaines exceptions s’appliquent au mode du plus bas soumissionnaire conforme ou du soumissionnaire ayant obtenu le meilleur pointage. Elles concernent un organisme municipal qui a obtenu l’autorisation préalable de la ministre des Affaires municipales et de l’Habitation ou qui doit satisfaire aux conditions d’octroi d’une subvention gouvernementale.

Dans certaines circonstances, par exemple dans un cas de force majeure de nature à mettre en danger la vie ou la santé de la population ou à détériorer sérieusement les équipements municipaux, il serait permis de passer un contrat de gré à gré. Toutefois, il serait alors requis de justifier cette dépense lors du prochain conseil municipal.

Les règles de transparence en gestion contractuelle

Estimation du prix du contrat

L’estimation du prix du contrat doit être calculée par la municipalité pour les contrats qui comportent une dépense de 100 000 $ ou plus avant l’ouverture des soumissions. Cette estimation doit inclure toutes les options de renouvellement ainsi que toutes celles permettant la fourniture supplémentaire des mêmes biens ou des mêmes services prévues, le cas échéant, au document d’appel d’offres. Le montant estimé par la municipalité doit être inscrit dans le système électronique d’appel d’offres (SEAO) après la conclusion du contrat.

Pour en savoir davantage sur l’estimation des contrats, veuillez consulter le document suivant : Bulletin explicatif numéro 1- 2019 - L’estimation : une étape essentielle avant de passer un contrat (gouv.qc.ca)  (353 Ko)

Publication sur Internet de la liste des contrats comportant une dépense de plus de 25 000 $

Tout organisme municipal doit publier et tenir mensuellement à jour une liste des contrats qu'il conclut et qui comportent une dépense d'au moins 25 000 $. Cette liste doit comprendre les renseignements suivants :

• l’objet du contrat;
• le prix estimé du contrat par l'organisme municipal pour les contrats de 100 000 $ ou plus;
• le nom de l’entreprise à qui le contrat a été accordé;
• le prix du contrat au moment de son attribution et, s’il s'agit d’un contrat avec option de renouvellement, le montant total de la dépense prévue, compte tenu de l’ensemble des options de renouvellement du contrat;
• le montant total de la dépense effectivement faite à la fin de l’exécution d’un contrat;
• le mode d’attribution du contrat dans le cas où celui‑ci est passé en vertu d’une disposition du RGC adopté en vertu du quatrième alinéa de l’article 573.3.1.2. de la Loi sur les cités et villes et l’article 938.1.2. et du Code municipal du Québec.
• Dans le cas de contrats attribués à la suite d'une demande de soumissions par appel d’offres public ou par invitation, la liste doit également comprendre :
  • les noms des soumissionnaires;
  • les montants des soumissions;
  • l’identification des soumissions inférieures à celle retenue et qui ont été jugées non conformes.
• Dans le cas de contrats conclus de gré à gré, la liste doit également indiquer la disposition de la loi ou du règlement en vertu de laquelle le contrat pouvait être donné sans demande de soumissions.

L’organisme municipal doit publier la liste sur le SEAO. Il doit aussi ajouter une mention à cet effet sur son propre site Internet, accompagnée d’un hyperlien permettant d’accéder à cette liste. Les organismes municipaux qui ne possèdent pas de site devront le faire, selon le cas, sur le site de leur municipalité régionale de comté (MRC); ou sur un autre site dont ils devront faire connaître l’adresse par un avis public, au moins une fois par année.

Les renseignements contenus dans cette liste à l'égard de chaque contrat doivent demeurer publiés pour une durée minimale de trois ans à compter de la date de publication du montant total de la dépense effectivement faite pour l'exécution du contrat.

Liste des contrats comportant une dépense de plus de 2 000 $ dont la dépense totale dépasse 25 000 $ avec un même cocontractant

Au plus tard le 31 mars de chaque année, les organismes municipaux doivent publier sur leur site Internet ou sur celui de leur MRC, pour l’exercice financier précédent, la liste de tous les contrats comportant une dépense de plus de 2 000 $ passés avec un même cocontractant lorsque l’ensemble de ces contrats comporte une dépense totale qui dépasse 25 000 $.

La liste doit indiquer, pour chaque contrat :

• le nom de chaque cocontractant;
• le montant de la dépense;
• l’objet du contrat.

Non‑divulgation du nombre et de l’identité des requérants

La loi prévoit une interdiction, pour un membre du conseil ou pour un employé de l'organisme municipal, de divulguer, avant l'ouverture des soumissions, un renseignement permettant de connaître le nombre ou l'identité des personnes qui ont présenté une soumission. Cette interdiction s’applique aussi à l’égard de tous ceux qui ont demandé une copie des documents composant la demande de soumissions, d'un document auquel elle renvoie ou d'un document additionnel qui y est lié.

Dans le cas du mode d’adjudication avec une grille de pondération incluant le prix avec discussions et négociations, la non‑divulgation doit être maintenue jusqu’au dépôt du rapport du secrétaire du comité de sélection et du rapport de la personne responsable des discussions et négociations.

L’interdiction de divulguer un renseignement s’applique également à l’exploitant du SEAO et à ses employés, à moins d’une autorisation du soumissionnaire à cet effet.

Non‑divulgation de l’identité des membres de comités de sélection

Les membres du conseil ou les employés de l’organisme municipal ne peuvent pas divulguer de renseignement permettant d’identifier une personne comme étant membre d’un comité de sélection, à l’exception d’un comité de sélection formé pour déterminer le lauréat d’un concours.

L’évaluation de rendement

Une demande de soumissions peut prévoir qu’un organisme municipal se réserve la possibilité de refuser toute soumission d’un entrepreneur ou d’un fournisseur qui, au cours des deux années précédant la date d’ouverture des soumissions, a fait l’objet d’une évaluation de rendement insatisfaisant.

Un organisme municipal ne peut utiliser une évaluation de rendement insatisfaisant que si cette évaluation remplit les conditions suivantes :

• Elle est liée à l’exécution d’un contrat attribué par l’organisme municipal ou par l’organisme responsable de l’exécution d’une entente à laquelle est partie l’organisme municipal et qui a été conclue en vertu des lois municipales;
• Elle a été réalisée par la personne désignée à cette fin par le conseil de la municipalité ou par l’organisme;
• Elle est consignée dans un rapport dont une copie a été transmise à l’entrepreneur ou au fournisseur, et ce, au plus tard le soixantième jour suivant la fin du contrat qui en fait l’objet;
• Un délai d’au moins 30 jours après la réception de la copie du rapport visé ci‑dessus a été accordé à l’entrepreneur ou au fournisseur afin qu’il puisse transmettre, par écrit, tout commentaire sur ce rapport à l’organisme municipal;
• Après examen des commentaires transmis, le cas échéant, l’évaluation est devenue définitive en étant approuvée par le conseil de la municipalité ou par l’organisme, au plus tard le soixantième‑jour suivant la réception de ces commentaires ou, en l’absence de commentaires, suivant le jour de l’expiration du délai prévu à cette fin. Une copie certifiée conforme de l’évaluation approuvée est transmise à l’entrepreneur ou au fournisseur.

Le Guide pour procéder à l’évaluation de rendement  (363 Ko) à l’intention des organismes municipaux suggère et propose des éléments pouvant être utilisés pour réaliser une évaluation de rendement insatisfaisant ou satisfaisant, s’il y a lieu.

Traitement des plaintes liées au processus de sollicitation des marchés publics

Depuis mai 2019, une plainte relative à un document d’appel d’offres public peut être transmise au responsable attitré aux traitements des plaintes d’un organisme municipal.

Pour plus d’information sur les responsabilités des différentes instances à l’égard du traitement des plaintes dans le milieu municipal, veuillez consulter le document suivant : Muni-Express du 18 avril 2019 : Traitement des plaintes par les organismes municipaux à l’égard des processus de demandes de soumissions publiques et des avis d'intention de conclure un contrat de gré à gré avec un fournisseur unique.

Ce Muni‑Express contient également toute l’information expliquant qui est visé, les responsabilités de chacun, les délais de traitement des plaintes via un outil de calculs fourni par l’AMP ainsi qu’un aide-mémoire utile aux organismes municipaux  (80 Ko). Il est à noter que le délai de traitement des plaintes par l’AMP a été haussé de 10 à 14 jours. L’AMP pourrait également, en cas de nécessité, augmenter ce délai de 7 jours supplémentaires au lieu des 5 jours antérieurement prévus dans la Loi sur l’Autorité des marchés publics.

Note

1. Loi visant principalement l’encadrement des inspections en bâtiment et de la copropriété divise, le remplacement de la dénomination de la Régie du logement et l’amélioration de ses règles de fonctionnement et modifiant la Loi sur la Société d’habitation du Québec et diverses dispositions législatives concernant le domaine municipal (L.Q. 2019, c. 28)
   Lorsque la dépense d’un contrat visant des services non compris dans la liste de services suivante (correspondant aux services couverts par l’AECG) est égale ou supérieure à 366 200 $, les organismes municipaux peuvent considérer seulement les soumissions provenant d’entrepreneurs ou de fournisseurs canadiens et doivent respecter des délais minimaux de réception des soumissions de 15 jours :
   1.les services de messagerie et de courrier, y compris le courrier électronique ;
   2.les services de télécopie;
   3.les services immobiliers;
   4.les services informatiques, y compris ceux de consultation en matière d’achat ou d’installation de logiciels ou de matériel informatique et ceux de traitement de données;
   5.les services d’entretien ou de réparation d’équipement ou de matériel bureautique;
   6.les services de consultation en gestion, sauf les services d’arbitrage, de médiation ou de conciliation en matière de gestion des ressources humaines;
   7.les services d’architecture ou d’ingénierie, sauf ceux reliés à des travaux de construction d’infrastructure de transport;
   8.les services d’architecture paysagère;
   9.les services d’aménagement ou d’urbanisme;
   10.les services d’essais, d’analyse ou d’inspection en vue d’un contrôle de qualité;
   11.les services de nettoyage de bâtiments, y compris l’intérieur;
   12.les services de réparation de machinerie ou de matériel.
   13.les services d’assainissement;
   14.les services d’enlèvement des ordures;
   15.les services de voirie.
   
   Pour plus de détails, ces services sont donnés dans le tableau Description des services couverts par l’Accord économique et commercial global entre le Canada et l’Union européenne  (489 Ko)