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Guide La prise de décision en urbanisme

Document complémentaire au schéma d'aménagement et de développement

Le document complémentaire est la partie du schéma d'aménagement et de développement qui regroupe les règles et les obligations auxquelles devront se conformer les municipalités lors de l'élaboration de leur plan et de leurs règlements d'urbanisme. Ce document vise à préciser certains moyens de réalisation quant aux volontés d'aménagement exprimées dans le schéma. Il s'applique également à la MRC en ce qui a trait à la réglementation dans les territoires non organisés (TNO).

Utilité

Par définition, le document complémentaire vient « compléter » le schéma d'aménagement et de développement. Les règles et les obligations qu'il contient permettent à une MRC de préciser de quelles façons les municipalités doivent s'y prendre pour favoriser l'atteinte des objectifs visés et la réalisation des intentions exprimées dans le schéma d'aménagement et de développement.

Le document complémentaire répond à des préoccupations régionales. Il permet à la MRC d'assurer une cohérence et une harmonisation des règlements locaux d'urbanisme sur l'ensemble du territoire.

Par exemple, une MRC dont l'intention est de protéger, de réhabiliter et de mettre en valeur le cadre bâti ainsi que les espaces publics en milieu urbain ou de villégiature, peut introduire des règles et des critères dans le document complémentaire. Ces règles et ces critères peuvent viser plus particulièrement l'amélioration de la qualité de l'implantation et de l'architecture des projets futurs dans les périmètres d'urbanisation et dans les zones prioritaires d'aménagement ou de réaménagement. Le document complémentaire pourrait même contenir une obligation pour les municipalités d'adopter un règlement sur les plans d'implantation et d'intégration architecturale prévoyant l'application de tels critères aux parties visées de territoire.

Une MRC voulant assurer la viabilité d'une route nationale traversant son territoire, de même que la fluidité et la sécurité de la circulation sur cette route, pourrait prévoir des règles spécifiques concernant, entre autres, les accès, les marges de recul avant, la superficie des terrains et la largeur minimale des façades des lots situés en bordure de cette route.

Afin de contribuer à la santé, à la sécurité et au bien-être publics tout en favorisant les possibilités d'exploitation d'activités essentielles pour la communauté régionale, une MRC pourrait élaborer des règles minimales définissant un ou plusieurs rayons de protection de manière à régir ou prohiber les usages, constructions et ouvrages à proximité de celles-ci (p. ex. un lieu d'enfouissement sanitaire, une industrie productrice ou utilisatrice de matières dangereuses, un projet de captage d'eau souterraine).

Afin d'assurer une meilleure gestion de l'urbanisation, une MRC pourrait fixer à l'intérieur du document complémentaire les règles du jeu de financement des coûts reliés au développement en obligeant les municipalités situées sur son territoire à adopter un règlement sur les ententes relatives aux travaux municipaux reprenant les règles régionales sur les contributions des promoteurs.

Afin de régir les zones de contraintes naturelles, les MRC doivent établir, dans le document complémentaire, des règles qui seront reprises par les municipalités locales dans leur plan et leurs règlements d'urbanisme.

Afin d’appuyer les orientations et objectifs qu’il définit en matière de protection et de mise en valeur du milieu naturel et bâti ainsi que des paysages, le plan métropolitain pourrait rendre obligatoire l’inclusion de règles et critères en matière d’implantation et d’intégration architecturale dans le document complémentaire aux schémas d’aménagement et de développement applicables sur le territoire de la communauté métropolitaine. Afin d’appuyer ses orientations en matière de planification des transports, le plan métropolitain pourrait également préciser les règles et critères applicables en matière de sécurité et de fonctionnalité le long des axes métropolitains.

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Caractéristiques

Dans ce domaine, les pouvoirs habilitants se trouvent aux articles 2.25 (cadre réglementaire du plan métropolitain), 5 et 6 (document complémentaire au schéma d’aménagement) de la Loi sur l'aménagement et l'urbanisme (LAU).

Le document complémentaire peut contenir des règles et des critères obligeant les municipalités à prévoir, dans ses règlements d'urbanisme, des dispositions au moins aussi contraignantes que les dispositions contenues dans le document complémentaire.

Une « règle » vise une prescription, une norme qui établit ce qui doit être fait dans un cas déterminé. Elle peut être minimale, maximale, spécifique ou générale.

Une règle « minimale » est un seuil, une base à partir de laquelle on doit composer. Par exemple, le document complémentaire pourrait édicter qu'à moins de 100 mètres d'un cours d'eau, tout lot non desservi par un service d'aqueduc et d'égout doit avoir une superficie minimale de 4000 mètres carrés et une largeur minimale de 50 mètres. Par conséquent, les normes comprises dans le règlement de lotissement de la municipalité ne devront pas être inférieures à celles prescrites dans le document complémentaire au schéma.

Une règle « maximale » est un seuil que la municipalité ne peut dépasser. Par exemple, une MRC qui souhaite modifier les habitudes de déplacement motorisé des citoyens et leur transfert vers le transport en commun pourrait, à l'intérieur de son document complémentaire, requérir que la réglementation locale spécifie un nombre maximal de cases de stationnement par type d'usage et non pas un nombre minimal puisque tout dépassement risque de nuire aux objectifs souhaités.

Une règle « spécifique » est une règle à laquelle la municipalité locale ne peut apporter aucune modification. Par exemple, si la MRC précise dans son document complémentaire que les opérations cadastrales sont prohibées dans certains secteurs caractérisés par des contraintes naturelles ou de nature anthropique ou encore qu'aucun panneau-réclame ne peut être installé en bordure des routes régionales à caractère panoramique identifiées au schéma d'aménagement et de développement, la municipalité locale n'aura d'autre choix que de reprendre ces interdictions dans sa réglementation d'urbanisme.

Enfin, une règle « générale » est une indication dont doivent tenir compte les règlements d'urbanisme des municipalités concernées. Par exemple, à l'intérieur des territoires d'intérêt patrimonial déterminés au schéma, le document complémentaire pourrait exiger que l'implantation et l'architecture des bâtiments devra être compatible avec celle des bâtiments existants, à savoir la hauteur, la marge de recul, la volumétrie, les matériaux de revêtement extérieur, etc. Par conséquent, les règlements locaux devront aller dans le sens des règles générales définies dans le document complémentaire.

Certains principes doivent être pris en considération. De fait, toute règle générale devrait :

  • s'appliquer à un ensemble de cas identiques sur le territoire d'une MRC;
  • être formulée de manière à laisser une marge de manoeuvre aux municipalités quant à la valeur à attribuer à la norme (p. ex. tout projet de lotissement projetant la création de plus de quatre terrains, avec ouverture de rue publique ou privée, devra prévoir environ 50 % de conservation de la superficie du couvert forestier existant sur le terrain concerné par le projet de développement).

Un « critère » permet d'évaluer et d'interpréter l'atteinte d'un objectif. Ainsi, en matière d'implantation et d'intégration architecturale, si un objectif justifie les choix effectués, le critère détermine comment mettre en oeuvre l'objectif visé. Par exemple, à l'intérieur de l'affectation industrielle déterminée au schéma d'aménagement et de développement, le document complémentaire pourrait édicter que les règles applicables aux implantations industrielles en bordure des routes régionales devront être définies en fonction de critères de rendement élevés concernant l'entreposage, l'affichage, les matériaux de revêtement extérieur et l'aménagement paysager.

Un critère « prescriptif » précise et peut même quantifier les caractéristiques souhaitées ou à éviter alors qu'un critère « de performance » vise le résultat souhaité plutôt que les caractéristiques du projet.

Conséquemment, les règles établies par le document complémentaire doivent donc se rapporter à des objets pouvant être considérés par les règlements et se retrouver dans ces derniers puisqu'il n'a pas d'effet juridique direct sur la population. Cela dit, malgré le fait que le document complémentaire fasse partie intégrante du schéma, il devrait être clairement identifié et faire l'objet d'un chapitre distinct.

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Contenu obligatoire

Le document complémentaire doit obligatoirement établir des règles qui obligent les municipalités, dont le territoire est compris dans celui de la MRC, à adopter des dispositions réglementaires visant à :

  • régir ou prohiber tous les usages du sol, constructions, ouvrages ou opérations cadastrales, ou certains d'entre eux, compte tenu :
    • soit de la topographie du terrain;
    • soit de la proximité d'un cours d'eau ou d'un lac;
    • soit des dangers d'inondation, d'éboulis, de glissement de terrain ou d'autres cataclysmes;
    • soit de tout autre facteur propre à la nature des lieux pouvant être pris en considération pour des raisons de sécurité publique ou de protection environnementale des rives, du littoral ou des plaines inondables;
  • prescrire la superficie et les dimensions minimales des lots lors d'une opération cadastrale, compte tenu :
    • soit de la nature du sol;
    • soit de la proximité d'un ouvrage public;
    • soit de l'existence ou, selon le cas, de l'absence d'installations septiques ou d'un service d'aqueduc ou d'égout sanitaire;
  • régir ou prohiber, pour des raisons de sécurité et de santé publiques ou de bien-être général, tous les usages du sol, constructions, ouvrages ou opérations cadastrales, ou certains d'entre eux, compte tenu de la proximité d'un lieu où la présence actuelle ou projetée d'une voie de circulation fait en sorte que l'occupation du sol à proximité de ce lieu est soumise à des contraintes majeures;
  • régir l'emplacement et l'implantation des maisons mobiles et des roulottes.

Dans ce cas, les dispositions réglementaires prévues par les municipalités doivent prévoir des règles au moins tout aussi contraignantes que celles établies dans le document complémentaire.

Enfin, lorsque le territoire d'une MRC comprend une zone agricole au sens de la Loi sur la protection du territoire et des activités agricoles, le document complémentaire devra contenir toute mesure que cette dernière estime appropriée pour favoriser l'utilisation prioritaire du sol à des fins d'activités agricoles. Il devra aussi contenir des paramètres pour la détermination des distances séparatrices servant à assurer la protection d'une source d'approvisionnement en eau ou à atténuer les inconvénients reliés aux odeurs inhérentes aux activités agricoles.

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Contenu facultatif

Le document complémentaire peut également :

  • prévoir, spécifiquement pour l'application du règlement prévu à l'article 116 de la LAU, toute condition de délivrance d'un permis de construction et toute catégorie de constructions à l'égard desquelles la municipalité ne doit pas accorder une exemption permise en vertu de l'article 116. Par exemple, on ne peut exempter une résidence située sur des terres en culture de l'obligation de respecter le Règlement sur l'évacuation et le traitement des eaux usées des résidences isolées;
  • établir des règles et des critères dont doivent tenir compte les municipalités dont le territoire est compris dans celui de la MRC dans tout règlement de zonage, de lotissement ou de construction ou dans tout règlement sur les permis et certificats, sur les plans d'ensemble, sur les plans d'implantation et d'intégration architecturale, sur les ententes relatives à des travaux municipaux, sur les usages conditionnels et sur les projets particuliers de construction, de modification ou d'occupation d'un immeuble;
  • obliger les municipalités à prévoir, dans tout règlement d'urbanisme, des dispositions au moins aussi contraignantes que celles prévues dans le document complémentaire.

Contenu réglementaire du plan métropolitain d’aménagement et de développement

Dans le but d’assurer l’atteinte de ses orientations et de ses objectifs ou le respect des critères qu’il énonce, le plan métropolitain peut rendre obligatoire l’inclusion de tout élément qu’il précise dans le document complémentaire à un schéma d’aménagement et de développement applicable sur le territoire de la communauté métropolitaine. Ce contenu réglementaire doit être en lien obligatoirement avec l’un ou l’autre des huit objets de planification du plan métropolitain.

Cas particuliers

La charte de la Ville de Longueuil et celle de la Ville Montréal prévoient que le plan d'urbanisme de la ville doit comprendre un document complémentaire établissant des normes et des critères dont doivent tenir compte les conseils d'arrondissement lorsqu'ils adoptent des règlements d'urbanisme (p. ex. un règlement de zonage, un règlement sur les plans d'implantation et d'intégration architecturale). Dans le cas de la Ville de Québec, la réalisation du document complémentaire est facultative.

En réalité, ces dispositions ont pour but d'accorder au conseil de la ville certains pouvoirs dans le but d'assurer une cohérence et une harmonisation, sur l'ensemble du territoire de la ville, des règlements d'urbanisme qui sont sous la responsabilité des conseils d'arrondissement.

En conséquence, les conseils d'arrondissement doivent prévoir, dans leur règlement, des dispositions au moins aussi contraignantes que celles établies dans le document complémentaire de la ville.

Références

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