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Guide La prise de décision en urbanisme

Démolition d'immeubles

Une municipalité peut s'assurer du contrôle de la démolition de tout immeuble.

Utilité

En matière d’urbanisme, le contrôle de la démolition des immeubles est tout aussi important que le contrôle du développement, puisqu’il détermine les bâtiments qui continueront de composer le tissu urbain et ceux qui sont appelés à être remplacés. Il influence donc directement le cadre de vie de la population.

Une municipalité contrôle la démolition des immeubles en poursuivant les objectifs suivants :

  • préserver un inventaire suffisant de logements locatifs;
  • protéger un bâtiment pouvant constituer un bien culturel ou représenter une valeur patrimoniale;
  • favoriser l’utilisation des immeubles existants, dans l’objectif de réduire la consommation de matériaux de construction;
  • préserver l’unité architecturale et urbanistique d’un secteur;
  • encadrer et ordonner la réutilisation du sol dégagé (c’est-à-dire contrôler le projet de remplacement de l’immeuble démoli);
  • régler des problèmes de salubrité, de nuisances ou de sécurité.

Caractéristiques

Dans ce domaine, les principaux pouvoirs habilitants se trouvent dans la Loi sur l’aménagement et l’urbanisme (LAU), aux articles 113 et 148.0.1 à 148.0.26.

Définition de démolition

La LAU ne définit pas ce que constitue une démolition; c’est donc le sens courant qui prévaut. Il s’agit alors de défaire une construction, de la démanteler ou de la détruire. Dans leur réglementation, plusieurs municipalités visent à la fois les démolitions complètes et les démolitions partielles (démantèlement d’une structure, réduction de volume ou de superficie, etc.).

Pour que les citoyens puissent savoir quelles interventions sont visées par la réglementation et quel processus d’autorisation est applicable, il convient de définir précisément les démolitions partielles qui sont assujetties à l’obtention d’un certificat d’autorisation.

Vue d’ensemble

La démolition des immeubles est contrôlée essentiellement avec les outils suivants :

  • le règlement relatif à la démolition d’immeubles (souvent appelé « le règlement de démolition »);
  • le règlement de zonage;
  • la requête pour démolition d’un immeuble dangereux ou ayant perdu la moitié de sa valeur auprès de la Cour supérieure.

À compter du 1er avril 2023, toute municipalité locale devra avoir adopté un règlement de démolition. Celui-ci devra viser tous les immeubles patrimoniaux, soit ceux qui figurent dans l’inventaire du patrimoine bâti de la municipalité régionale de comté (MRC) et ceux qui sont cités ou situés dans un site patrimonial cité. Il peut également viser tout autre immeuble ou catégorie d’immeubles. Le règlement prévoit que chaque demande de démolition doit être analysée par un comité de démolition composé d’élus, lequel peut imposer des conditions s’il autorise la démolition.

Par son règlement de zonage, la municipalité peut contrôler la démolition des immeubles qui ne sont pas visés par son règlement de démolition. Elle peut par exemple prévoir des conditions pour que le fonctionnaire municipal délivre le certificat d’autorisation de démolition. Ces conditions ne peuvent toutefois être de nature discrétionnaire.

Par ailleurs, pour les immeubles non visés par le règlement de démolition et qui contiennent un logement locatif, un locataire peut s’adresser au Tribunal administratif du logement pour qu’il se prononce sur l’opportunité de démolir.

Finalement, lorsqu’une construction est dans un état tel qu’elle peut mettre en danger des personnes ou lorsqu’elle a perdu la moitié de sa valeur par vétusté, par incendie ou par explosion, la Cour supérieure peut, sur demande de la communauté métropolitaine, de la MRC, de la municipalité ou de tout intéressé, ordonner l’exécution des travaux requis pour assurer la sécurité des personnes ou, s’il n’existe pas d’autre remède utile, la démolition de la construction.

Ces différents outils sont présentés en détail dans les paragraphes qui suivent.

Règlement relatif à la démolition d’immeubles

À compter du 1er avril 2023, toute municipalité locale devra avoir adopté un règlement de démolition, tout comme les MRC pour les territoires non organisés.

Ce règlement doit :

  1. interdire la démolition d’un immeuble, à moins que le propriétaire n’ait au préalable obtenu un certificat d’autorisation à cet effet du comité de démolition, qui a pour fonction de décider des demandes de démolition;
  2. prescrire la procédure de Titre 3 demande d’autorisation;
  3. déterminer les critères suivant lesquels est faite l’évaluation d’une demande d’autorisation, dont ceux qui s’appliquent aux immeubles patrimoniaux. Certains de ces critères sont prescrits par la LAU (voir plus loin).

Le règlement doit viser les immeubles patrimoniaux, soit ceux qui figurent dans l’inventaire du patrimoine bâti de la MRC et ceux qui sont cités ou situés dans un site patrimonial cité. Hormis ces derniers, la municipalité peut déterminer tout immeuble qui n’est pas assujetti au règlement. Elle peut aussi définir des catégories d’immeubles et prévoir des règles différentes selon ces catégories et les parties de territoire. Elle pourrait donc, par exemple :

  • viser seulement ses immeubles patrimoniaux et tous les immeubles de ses secteurs touristiques;
  • viser tous ses immeubles, à l’exception de ceux qui se trouvent dans son parc industriel;
  • prévoir des critères additionnels pour les immeubles d’un noyau ancien ou les immeubles agricoles d’un secteur donné.

Le règlement de démolition peut également prévoir différentes exigences, décrites plus loin (ex. : expertises, garantie financière, etc.).

Constitution du comité de démolition

La municipalité doit constituer un comité ayant pour fonction de décider des demandes d’autorisation de démolition.

Ce comité est formé de trois membres du conseil, désignés entre eux, pour une durée d’un an. Leur mandat est renouvelable.

Le conseil municipal peut décider, par règlement, qu’il exercera lui-même les fonctions du comité de démolition.

Un membre du conseil qui cesse d’être membre du comité avant la fin de son mandat, qui est empêché d’agir ou qui a un intérêt personnel direct ou indirect dans une affaire dont est saisi le comité est remplacé par un autre membre du conseil désigné par le conseil pour la durée non expirée de son mandat, pour la durée de son empêchement ou encore pour la durée de l’audition de l’affaire dans laquelle il a un intérêt, selon le cas.

Dans le cas de la Ville de Montréal, c’est le comité consultatif d’urbanisme de chaque arrondissement qui exerce les pouvoirs du comité de démolition. Le comité tient des séances publiques à cette fin.

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Dès que le comité de démolition est saisi d’une demande d’autorisation de démolition, il doit faire afficher, sur l’immeuble visé dans la demande, un avis facilement visible pour les passants. De plus, il doit sans délai faire publier un avis public de la demande, sauf dans les cas prévus par le règlement. Dans le cas d’un immeuble patrimonial, cet avis public est obligatoire et une copie doit être transmise au ministre de la Culture et des Communications.

L’avis public indique que toute personne qui veut s’opposer à la délivrance d’un certificat d’autorisation de démolition doit, dans les 10 jours de la publication de cet avis ou, à défaut, dans les 10 jours qui suivent l’affichage de l’avis sur l’immeuble concerné, faire connaître par écrit son opposition motivée au greffier-trésorier de la municipalité.

Il est à noter que le requérant de l’autorisation de démolir doit faire parvenir un avis de la demande à chacun des locataires de l’immeuble concerné.

Expertises

Le règlement régissant la démolition peut exiger que le propriétaire soumette une expertise au comité de démolition. Il peut s’agir :

  • d’une étude sur la valeur patrimoniale de l’immeuble;
  • d’un programme préliminaire de réutilisation du sol dégagé (projet de remplacement de l’immeuble démoli);
  • d’une évaluation de l’état de santé de l’immeuble (faiblesses structurales, moisissures, etc.);
  • d’une évaluation de la vulnérabilité de l’immeuble à des aléas naturels;
  • d’une évaluation des coûts de restauration;
  • de toute autre expertise pertinente selon la situation.

Le règlement peut prévoir la possibilité que cette expertise soit exigée préalablement à l’étude de la demande d’autorisation, ou après que le comité ait rendu une décision positive, mais préliminaire, sur la demande. Dans ce dernier cas, l’autorisation de démolition est conditionnelle à la confirmation, par le comité, de sa décision à la suite de l’analyse du document. Cela vise à éviter que le demandeur fournisse une expertise coûteuse, alors que le comité pourrait refuser la demande sans qu’une expertise soit nécessaire.

Le programme préliminaire de réutilisation du sol dégagé peut s’avérer utile puisqu’il présente le projet de remplacement envisagé par le propriétaire. Le comité de démolition devrait l’analyser en fonction des objectifs et des dispositions du plan d’urbanisme, et au regard des règlements applicables (ex. : règlement de zonage, règlement sur les plans d’implantation et d’intégration architecturale).

L’autorisation de démolir n’implique pas l’autorisation de construire, puisque la délivrance du certificat d’autorisation de démolition et la délivrance du permis de construction sont deux actions distinctes. En conséquence, le comité de démolition devrait autoriser une démolition seulement lorsque le projet de remplacement est conforme à la réglementation, à moins que le conseil ne soit favorable à une modification réglementaire en adéquation avec le projet envisagé. Il est possible de suspendre l’analyse de la demande de démolition en attendant l’entrée en vigueur de cette modification.

Étude d’une demande par le comité de démolition

Avant de rendre sa décision, le comité de démolition doit considérer les oppositions exprimées. Ses séances sont publiques. Il peut en outre tenir une audition publique s’il l’estime opportun; celle-ci est néanmoins obligatoire pour un immeuble patrimonial.

Avant de se prononcer sur une demande d’autorisation de démolition, le comité doit aussi considérer :

  • l’état de l’immeuble visé dans la demande, ce qui comprend son apparence architecturale, son caractère esthétique, son intégrité structurale, etc.;
  • sa valeur patrimoniale;
  • la détérioration de la qualité de vie du voisinage (ex. : lorsque l’immeuble est infesté de vermine, lorsqu’il est occupé par des squatteurs ou lorsque sa détérioration est si importante qu’elle porte préjudice aux voisins);
  • le coût de la restauration;
  • l’utilisation projetée du sol dégagé (même lorsqu’une municipalité n’a pas prévu dans son règlement l’obligation d’élaborer un programme préliminaire de réutilisation du sol dégagé, le comité devrait néanmoins évaluer ce critère avec l’information dont il dispose);
  • le préjudice causé aux locataires et les effets sur les besoins de logements dans les environs, lorsque l’immeuble comprend un ou plusieurs logements.

Outre ces critères obligatoires, la municipalité peut définir dans son règlement tout autre critère devant être considéré par le comité de démolition. Il peut s’agir, par exemple, des critères suivants :

  • le coût environnemental, en ce qui a trait aux émissions de gaz à effet de serre, de la démolition et de la nouvelle construction;
  • la méthode de démolition proposée par le demandeur;
  • les critères spécifiques aux immeubles patrimoniaux (voir plus loin), qui s’appliqueraient alors à toute demande.

Autorisation, conditions et garantie financière

Le comité accorde le certificat d’autorisation s’il est convaincu de l’opportunité de la démolition compte tenu de l’évaluation qu’il fait des différents critères prévus au règlement et des opinions entendues lors des auditions, le cas échéant. Sa décision doit être motivée et transmise sans délai à toute partie en cause, par poste recommandée.

Lorsque le comité de démolition accorde l’autorisation, il peut :

  • imposer toute condition relative à la démolition de l’immeuble ou à la réutilisation du sol dégagé. Il peut par exemple fixer le délai dans lequel les travaux de démolition doivent être entrepris et terminés et, pour un motif raisonnable, modifier le délai fixé, pourvu que la demande lui soit faite avant l’expiration de ce délai. Il peut aussi exiger que certaines composantes de l’immeuble soient préservées ou établir la manière dont les rebuts de démolition seront récupérés, valorisés ou jetés;
  • déterminer les conditions de relogement d’un locataire lorsque l’immeuble comprend un ou plusieurs logements.

Le règlement peut exiger que le propriétaire fournisse à la municipalité, préalablement à la délivrance d’un certificat d’autorisation, une garantie financière pour assurer le respect de toute condition fixée par le comité. Cette garantie financière peut par exemple porter sur les interventions prévues dans le programme préliminaire de réutilisation du sol dégagé.

Révision par le conseil municipal

Toute personne peut demander au conseil municipal de réviser une décision du comité de démolition dans les 30 jours de sa décision. Si le conseil exerce lui-même les fonctions de comité de démolition, cette révision n’est pas possible.

En révision, le conseil peut rendre toute décision que le comité aurait pu rendre. Il peut empêcher la démolition, l’autoriser ou imposer des conditions qui n’étaient pas prévues dans l’autorisation initiale. Par exemple, le conseil pourrait confirmer la démolition, mais exiger que certaines composantes patrimoniales soient démontées et entreposées ou intégrées à la nouvelle construction (ex. : vitrail, ornement sculpté, clocheton).

En outre, le règlement peut soustraire toute décision du comité de cette révision, à l’exclusion d’une autorisation visant à démolir un immeuble patrimonial. Il serait ainsi possible que le règlement ne permette pas de révision lorsque la décision porte sur un immeuble d’un certain type (ex. : un entrepôt) ou secteur. De plus, le règlement peut prescrire les qualités requises pour demander la révision d’une décision du comité, sauf lorsqu’il s’agit de l’autorisation de démolir un immeuble patrimonial. Par exemple, une municipalité pourrait restreindre la possibilité de demander une révision au propriétaire de l’immeuble visé, à ses locataires ou aux voisins immédiats.

À noter que la révision se fait sur le contenu du dossier existant. Le conseil n’est pas tenu de refaire l’exercice complet mené par le comité de démolition (ex. : audition publique). Toutefois, par souci d’équité procédurale, il devrait donner l’occasion aux principales parties intéressées (le propriétaire et la personne ayant demandé la révision) de présenter leurs observations lors de la séance où il sera saisi de la demande.

Immeuble patrimonial

La LAU prévoit certaines particularités lorsque l’immeuble faisant l’objet d’une demande de démolition est patrimonial, c’est-à-dire qu’il figure dans l’inventaire du patrimoine bâti de la MRC ou qu’il est cité ou situé dans un site patrimonial cité.

  • Avis public – Comme c’est le cas pour tous les immeubles, la municipalité est tenue d’afficher un avis facilement visible pour les passants sur l’immeuble visé par la demande de démolition. De plus, elle doit faire publier un avis public de cette demande sans délai, ce qui est facultatif pour les immeubles non patrimoniaux. Une copie de cet avis doit être transmise sans délai au ministre de la Culture et des Communications. Cela lui permet d’intervenir plus tôt dans le processus, s’il le souhaite, pour protéger l’immeuble.
  • Critères additionnels – Le règlement de démolition doit prévoir des critères propres à l’évaluation d’une demande d’autorisation relative à un immeuble patrimonial, dont les suivants :
    • l’histoire de l’immeuble et sa contribution à l’histoire locale;
    • son degré d’authenticité et d’intégrité;
    • sa représentativité d’un courant architectural particulier;
    • sa contribution à un ensemble à préserver.
  • Audition publique – Le comité de démolition doit tenir une audition publique sur la demande de démolition. Cette obligation est facultative pour les immeubles non patrimoniaux.
  • Consultation du conseil local du patrimoine – S’il s’agit d’un immeuble patrimonial et que la municipalité est dotée d’un conseil local du patrimoine, le comité de démolition doit le consulter avant de rendre sa décision.
  • Acquisition de l’immeuble – Une personne peut, tant que le comité n’a pas rendu sa décision, demander un délai afin d’entreprendre ou de poursuivre des démarches en vue d’acquérir un immeuble patrimonial faisant l’objet d’une demande de démolition pour en conserver le caractère patrimonial. Le comité peut alors reporter sa décision de deux mois à compter de la fin de l’audition pour permettre la conclusion des négociations.
  • Pouvoir de révision par le conseil – Le conseil municipal peut, à la demande de toute personne ou de son propre chef, dans les 30 jours suivant une décision du comité qui autorise la démolition d’un immeuble patrimonial, adopter une résolution exprimant son intention de réviser cette décision. Comme mentionné précédemment, il n’est pas possible de soustraire une décision d’autoriser la démolition d’un immeuble patrimonial du pouvoir de révision ni de prescrire les qualités d’une personne pouvant demander cette révision.
  • Pouvoir de désaveu par la MRC – Lorsque le comité autorise la démolition d’un immeuble patrimonial et que sa décision n’est pas portée en révision ou lorsque le conseil municipal révise une décision du comité et autorise une telle démolition, le conseil de la MRC peut exercer un pouvoir de désaveu. Cela lui permet d’empêcher la démolition. Avant d’exercer ce pouvoir, il peut consulter son conseil régional du patrimoine, s’il en a un.

Pour lui permettre d’exercer son pouvoir, un avis de la décision du comité ou du conseil autorisant la démolition doit être notifié sans délai à la MRC. Il doit être accompagné de tous les documents produits par le propriétaire. Le conseil de la MRC a 90 jours à compter de la réception de l’avis pour désavouer la décision. En conséquence, aucun certificat d’autorisation de démolition ne peut être délivré avant ce délai à moins que la MRC n’avise la municipalité qu’elle n’entend pas se prévaloir de son pouvoir de désaveu.

Dans les municipalités locales exerçant des compétences de MRC sur le territoire d’une agglomération, le pouvoir de désaveu est exercé par le conseil d’agglomération. Une exception est prévue pour Montréal et est possible pour Québec.

Immeuble à caractère locatif

Certaines particularités s’appliquent pour un immeuble qui contient des logements locatifs.

D’abord, si l’immeuble n’est pas visé par le règlement de démolition, un locataire peut s’adresser au Tribunal administratif du logement Ouverture d'un site externe dans une nouvelle fenêtre pour lui demander de se prononcer sur l’opportunité de démolir. Le locataire a un mois suivant la réception de l’avis d’éviction pour faire une demande au Tribunal.

S’il est visé par le règlement de démolition, le requérant d’une autorisation de démolition doit faire parvenir un avis de la demande à chacun des locataires de l’immeuble. Cela permettra aux locataires de donner leur opinion au comité de démolition.

En outre, une personne qui désire acquérir l’immeuble et conserver son caractère locatif résidentiel peut, lors de l’audition de la demande, intervenir pour demander un délai afin d’entreprendre ou de poursuivre des démarches en vue d’acquérir l’immeuble.

Si le comité estime que les circonstances le justifient, il reporte le prononcé de sa décision et accorde à l’intervenant un délai d’au plus deux mois à compter de la date de fin de l’audition pour permettre aux négociations d’aboutir. Le comité ne peut reporter qu’une seule fois le prononcé de sa décision pour ce motif.

Le locateur qui a obtenu une autorisation de démolition peut évincer un locataire pour démolir un logement.

Toutefois, un locataire ne peut être forcé de quitter son logement avant le plus tardif de ces événements, soit l’expiration du bail ou l’expiration d’un délai de trois mois à compter de la délivrance du certificat d’autorisation.

Le locateur doit payer au locataire évincé de son logement une indemnité de trois mois de loyer et ses frais de déménagement. Si les dommages et intérêts en réparation du préjudice que le locataire subit s’élèvent à une somme supérieure, il peut s’adresser au Tribunal administratif du logement Ouverture d'un site externe dans une nouvelle fenêtre pour en faire fixer le montant.

L’indemnité est payable à l’expiration du bail et les frais de déménagement, sur présentation des pièces justificatives.

Si les travaux de démolition ne sont pas entrepris avant l’expiration du délai fixé par le comité, l’autorisation de démolition est sans effet. De plus, à cette date, si un locataire continue d’occuper un logement dans l’édifice visé par la démolition, le bail est prolongé de plein droit et le locateur peut, dans le mois, s’adresser au Tribunal pour fixer le loyer.

Sanction et recours

Si les travaux de démolition ne sont pas terminés dans le délai fixé, le conseil peut les faire exécuter et en recouvrer les frais auprès du propriétaire. Ces frais constituent une créance prioritaire sur le terrain où était situé l’immeuble, au même titre et selon le même rang que les créances visées au paragraphe 5° de l’article 2651 du Code civil du Québec. Ces frais sont garantis par une hypothèque légale sur le terrain.

Quiconque procède ou fait procéder à la démolition d’un immeuble sans certificat d’autorisation du comité ou à l’encontre des conditions d’autorisation est passible d’une amende d’au moins 10 000 $ et d’au plus 250 000 $. L’amende maximale est toutefois de 1 140 000 $ dans le cas de la démolition par une personne morale d’un immeuble cité ou situé dans un site patrimonial cité.

De plus, un règlement de démolition peut obliger cette personne à reconstituer l’immeuble ainsi démoli. À défaut pour le contrevenant de reconstituer l’immeuble conformément au règlement, le conseil peut faire exécuter les travaux et en recouvrer les frais auprès de ce dernier.

En tout temps pendant l’exécution des travaux de démolition, une personne en autorité sur les lieux doit posséder un exemplaire du certificat. Un fonctionnaire ou un employé de la municipalité, désigné par le conseil, peut pénétrer sur les lieux où s’effectuent ces travaux, à toute heure raisonnable, afin de vérifier si la démolition est conforme à l’autorisation. Sur demande, le fonctionnaire de la municipalité doit s’identifier et exhiber le certificat délivré par la municipalité, attestant sa qualité. Le refus de laisser le fonctionnaire ou l’employé de la municipalité pénétrer sur les lieux ou de lui présenter sur demande l’autorisation rend le contrevenant passible d’une amende n’excédant pas 500 $.

Contrôle de la démolition par le règlement de zonage

Une municipalité à l’obligation de maintenir en vigueur un règlement de démolition qui doit viser à tout le moins les immeubles patrimoniaux. Pour les autres immeubles, s’ils ne sont pas visés par le règlement de démolition, une municipalité peut choisir d’encadrer leur démolition par l’entremise de son règlement de zonage.

En effet, le règlement de zonage peut régir ou restreindre, par zone, la démolition d’une construction. Il peut par exemple prévoir certaines conditions pour autoriser la démolition, lesquelles doivent être d’application normative, en ce sens que leur application ne permet aucun jugement discrétionnaire de la part du fonctionnaire municipal qui délivre le certificat d’autorisation. Le règlement peut également prévoir des règles devant être respectées lors de la démolition.

Le contrôle de la démolition par le règlement de zonage plutôt que par le règlement de démolition peut être approprié pour les immeubles de moindre importance, pour lesquels il ne paraît pas nécessaire de réunir le comité de démolition. En ne les assujettissant pas au règlement de démolition, la municipalité évalue que leur démolition devrait soulever moins d’enjeux pour la collectivité (ex. : cabanons, garages en arrière-cour, entrepôts du parc industriel, etc.).

Requête en démolition d’un bâtiment incendié, vétuste ou dangereux

Lorsqu’une construction est dans un état pouvant mettre en danger des personnes ou lorsqu’elle a perdu la moitié de sa valeur par vétusté, par incendie ou par explosion, la Cour supérieure peut, sur requête d’une municipalité ou de tout intéressé, ordonner l’exécution des travaux requis pour assurer la sécurité des personnes ou la démolition de la construction s’il n’existe pas d’autre remède.

La mise en demeure est la procédure habituellement utilisée pour signifier au propriétaire son obligation.

Lorsqu’il y a urgence exceptionnelle, le tribunal peut autoriser la municipalité à exécuter les travaux requis pour assurer la sécurité des personnes ou à procéder à la démolition sur-le-champ. La municipalité peut en réclamer le coût au propriétaire du bâtiment. Le tribunal peut aussi, dans tous les cas, enjoindre aux personnes qui habitent le bâtiment de l’évacuer dans le délai qu’il indique.

Un citoyen qui juge impérative la démolition d’une construction jugée dangereuse peut déposer une plainte auprès de la municipalité.

À noter que cette requête devant la Cour supérieure ne doit pas être utilisée pour un immeuble qui ne présente pas de risque ou qui n’a pas perdu la moitié de sa valeur. La demande de démolition doit alors être présentée à la municipalité.

Salubrité et conditions d’occupation et d’entretien des bâtiments

Une municipalité peut adopter des règlements en matière de salubrité en vertu de la Loi sur les compétences municipales. Elle peut également, par règlement, établir des normes et prescrire des mesures relatives à l’occupation et à l’entretien des bâtiments en vertu de la LAU (et elle doit le faire pour les immeubles patrimoniaux). Dans certains cas, elle peut requérir l’inscription sur le registre foncier d’un avis de détérioration. Davantage de détails à ce sujet sont donnés dans la fiche sur la réglementation relative à l’occupation et à l’entretien des bâtiments.

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Références

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