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Guide La prise de décision en urbanisme

Gestion intégrée des ressources en eau

En matière de gestion intégrée des ressources en eau, l’action municipale s’inscrit au niveau de la planification territoriale, de la réglementation et de l’intervention. De plus, les municipalités peuvent jouer un rôle prépondérant en matière de gouvernance et de concertation entre les acteurs concernés.

Utilité

Comme l’évoque la Stratégie québécoise de l’eau 2018-2030, l’eau est au cœur du quotidien de la population à de multiples égards (salubrité, alimentation, loisirs, sécurité civile, etc.) et sa gestion représente une responsabilité ainsi qu’un défi d’envergure pour l’ensemble des paliers de gouvernement.

Dans ce contexte, la gestion intégrée des ressources en eau (GIRE) constitue le principe directeur d’une gouvernance durable de l’eau et alimente la prise de décision des acteurs municipaux dans plusieurs domaines. Concept reconnu internationalement et doté d’un cadre légal particulier, la GIRE a, entre autres, comme utilité:

  • de garantir une eau de qualité et en quantité suffisante pour répondre aux besoins de la population;
  • d’assurer une équité entre les différents usagers de l’eau;
  • de favoriser le maintien et l’intégrité des milieux associés à la ressource en eau;
  • de contribuer à une gouvernance inclusive de l’eau et des activités qui y sont liées.

Caractéristiques

En organisant les activités humaines sur le territoire, les différentes pratiques en matière d’aménagement et d’urbanisme peuvent avoir des impacts importants sur la gestion de l’eau. En effet, la plupart des usages du sol comme les fonctions urbaines, la villégiature, l’agriculture ou les activités forestières interagissent, de par leur nature, avec la ressource en eau et peuvent induire une pression sur celle-ci.

Or, par l’entremise d’une planification, d’une réglementation et d’interventions adéquates, ces pratiques peuvent aussi contribuer à pérenniser la qualité, la quantité et l’utilisation de l’eau pour l’ensemble des activités sur le territoire. À titre d’outil d’aide à la prise de décision et de modèle de gouvernance, la GIRE peut concourir à l’optimisation des pratiques en aménagement du territoire et en urbanisme.

La GIRE se définit comme une approche de concertation qui favorise une conciliation des intérêts et des besoins divers à l’égard des ressources hydriques. Approche privilégiée par le gouvernement pour la gestion de l’eau, elle vise l’harmonisation des usages multiples de l’eau et constitue la base d’une gouvernance qui intègre les principes du développement durable.

Le succès de cette approche repose, notamment, sur l’inclusion des intérêts des différents acteurs et sur un décloisonnement des décisions pouvant avoir des répercussions sur la ressource en eau.

La GIRE prend compte des enjeux à différentes échelles (ex. : locale, régionale, bassin versant) et repose sur une approche écosystémique de la gestion des eaux.

Dans le domaine de la GIRE, les principales dispositions légales se trouvent dans la Loi affirmant le caractère collectif des ressources en eau et favorisant une meilleure gouvernance de l’eau et des milieux associés Ouverture d'un site externe dans une nouvelle fenêtre (ci-après « Loi sur l’eau »), la Loi sur l’aménagement et l’urbanisme Ouverture d'un site externe dans une nouvelle fenêtre ainsi que la Loi sur les compétences municipales Ouverture d'un site externe dans une nouvelle fenêtre.

La ressource en eau au Québec

Le cadre légal québécois confère un statut particulier à la ressource en eau et définit les droits qui y sont associés. Tout d’abord, le Code civil du Québec Ouverture d'un site externe dans une nouvelle fenêtre prévoit que l’eau, lorsqu’elle est destinée à l’utilité publique, n’est pas susceptible d’appropriation et que son usage, commun à tous, est notamment régi par des lois d’intérêt général. Ainsi, la Loi sur l’eau précise le concept d’usage commun de l’eau et propose un cadre de gouvernance propre à cette ressource.

Elle prévoit, entre autres :

  • les principes à la base de l’utilisation de l’eau;
  • le rôle de l’État dans la protection des ressources en eau;
  • les mesures liées à la gouvernance de l’eau;
  • la mise en place d’un système d’information sur les ressources en eau (Portail des connaissances sur l’eau Ouverture d'un site externe dans une nouvelle fenêtre).

Notons que l’utilisation de l’eau à titre de force hydraulique (ex. pour un barrage hydroélectrique) est encadrée par la Loi sur le régime des eaux Ouverture d'un site externe dans une nouvelle fenêtre. Par ailleurs, de façon générale, la gouvernance de l’eau peut être considérée comme complémentaire au régime de protection des milieux humides et hydriques mis en place en vertu de la Loi sur la qualité de l’environnement Ouverture d'un site externe dans une nouvelle fenêtre.

Gouvernance de l’eau

En ce qui concerne la gestion des ressources en eau, la Loi sur l’eau détermine qu’elle doit être réalisée de façon intégrée et concertée, en tenant compte des principes du développement durable. 

Le ministre de l’Environnement et de la Lutte contre les changements climatiques peut aussi définir des orientations fondamentales en matière de GIRE. En fonction de certains critères, celui-ci est responsable d’établir les limites des bassins versants.

Un bassin versant est une unité hydrographique à l’intérieur de laquelle toute l’eau converge à un point donné dans un cours d’eau : l’exutoire. Il constitue une unité de territoire dont la dimension peut souvent dépasser l’échelle d’une MRC ou en chevaucher plusieurs. Les deux composantes les plus visibles d’un bassin versant sont les lacs et les cours d’eau. Ces milieux hydriques sont connectés à un ensemble d’éléments interdépendants : les rives, les plaines inondables, les fossés, les milieux humides riverains, les nappes d’eau souterraine, etc.

Pour chaque unité hydrographique qu’il détermine, le ministre peut pourvoir à la constitution d’un organisme de bassin versant Ouverture d'un site externe dans une nouvelle fenêtre (OBV) ayant pour mission d’élaborer et de mettre à jour un plan directeur de l’eau (PDE).

Dans le cas du fleuve Saint-Laurent, des tables de concertation régionales Ouverture d'un site externe dans une nouvelle fenêtre (TCR) sont constituées et celles-ci sont chargées de l’élaboration d’un plan de gestion intégrée régional (PGIR) du Saint-Laurent pour une section déterminée du fleuve.

Sur leurs territoires respectifs, les OBV et les TCR ont comme mandat de coordonner l’élaboration d’une planification des ressources en eau en s’assurant d’une représentativité équilibrée des acteurs du territoire. De plus, ils doivent favoriser la concertation des intervenants régionaux concernés par les enjeux de l’eau. Ils sont également appelés à informer, mobiliser et sensibiliser la population tout en faisant la promotion de la GIRE.

Dans l’exercice de ses pouvoirs, le ministre responsable de l’environnement peut fixer les règles applicables au fonctionnement et au financement des OBV et des TCR.

Les plans directeurs de l’eau

Dans la présente section, le PGIR du Saint-Laurent est assimilé à un PDE.

Le PDE est l’outil de planification principal en matière de GIRE. Il permet d’identifier les priorités choisies par les acteurs du territoire en matière de conservation des ressources en eau et des milieux associés et ce, en intégrant les préoccupations et les intérêts de la population et des acteurs de l’eau qui vivent dans un bassin versant. Le PDE identifie également les objectifs que se fixent les acteurs du territoire pour la durée de la planification (10 ans). Un plan d’action accompagnant le PDE présente les actions sélectionnées par les acteurs permettant de contribuer à l’avancement des objectifs de protection, de restauration ou de mise en valeur des ressources en eau.

Réalisé dans le cadre d’un processus de concertation local et régional, un PDE doit être révisé et faire l’objet d’un bilan tous les 10 ans ou à un terme fixé par le ministre responsable de l’environnement. Pour entrer en vigueur, il doit être approuvé par le ministre à la suite d’un processus d’analyse mené par l’ensemble des ministères impliqués dans la GIRE.

Les paramètres d’élaboration de cet outil sont déterminés par la Loi sur l’eau ainsi que par le cadre de référence publié par le ministère de l’Environnement et de la Lutte contre les changements climatiques. À ce titre, le ministre peut déterminer les éléments qui doivent être traités dans un PDE notamment ce qui a trait :

  • à l’état des eaux et des autres ressources naturelles qui en dépendent;
  • au diagnostic des problématiques affectant l’état des eaux ainsi que leurs usages;
  • aux objectifs en matière de conservation des ressources en eau et des milieux qui leur sont associés;
  • aux mesures à réaliser pour atteindre les objectifs;
  • à l’évaluation des moyens économiques et financiers à la mise en œuvre des mesures.

De plus, les conditions applicables à l’élaboration, à la mise à jour et au suivi d’un PDE peuvent être déterminées par le ministre.

Le cycle d’élaboration et de mise à jour des PDE se réalise par le biais de différents mécanismes de participation publique et peut mettre en lumière diverses problématiques afférentes à la ressource en eau, telles que :

  • la mauvaise qualité de l’eau de surface; 
  • la dégradation des milieux humides;
  • l’érosion des berges ou l’érosion côtière;
  • la présence d'espèces exotiques envahissantes;
  • la dégradation ou la perte d'habitats fauniques.

Dans ce contexte, il est opportun que le plan d’action d’un PDE prévoie des mesures pour l’ensemble des acteurs territoriaux, en fonction de leurs compétences respectives. L’inclusion des acteurs concernés et l’aspect consensuel d’un cycle de GIRE sont donc essentiels à la réussite d’une telle démarche.

À terme, le PDE doit servir d’outil à la planification et à la mise en œuvre de la GIRE. À cet effet, la Loi sur l’eau indique que les PDE doivent être pris en considération par divers acteurs institutionnels dont les communautés métropolitaines, les municipalités (incluant les municipalités régionales de comté) et les communautés autochtones. Cela peut notamment s’effectuer par l’entremise de leurs compétences dans le domaine de l’aménagement du territoire.

La planification régionale

À titre d’acteur prépondérant en aménagement du territoire, la municipalité régionale de comté (MRC) peut concourir à l’atteinte des objectifs du PDE. À cette fin, elle peut assurer un arrimage entre son schéma d’aménagement et de développement (SAD) et le contenu d’un PDE. Cet exercice représente une opportunité d’identifier les orientations et les actions convergentes de la MRC et de l’OBV et, ainsi, de faire en sorte qu’elles s’inscrivent dans l’organisation du territoire.

De façon optimale, il est recommandé qu’une démarche d’arrimage débute en amont des exercices de révision ou de modification des documents de planification. À terme, cela favorise l’utilisation d’un vocabulaire commun en plus d’aider à définir adéquatement le rôle et les responsabilités de chacun dans la GIRE. De plus, cette démarche permet :

  • de mettre à contribution l’expertise des deux organisations;
  • d’améliorer la compréhension des enjeux territoriaux ayant des répercussions sur la ressource en eau;
  • de bonifier les exercices de consultation et de concertation en rejoignant davantage de parties prenantes;
  • de mettre en œuvre certaines orientations du PDE qui requièrent une modification à la réglementation d’urbanisme (par conformité).

De façon générale, certaines informations du PDE sont pertinentes pour le portrait et le diagnostic du territoire compris dans le SAD. Elles peuvent inspirer la MRC dans la présentation d’éléments relatifs à la présence de cours d’eau et de nappes d’eau souterraines, à la qualité de l’eau, à la quantité d’eau disponible, à l’état des écosystèmes aquatiques, etc.

De plus, par l’entremise de son contenu, le SAD peut contribuer aux objectifs de la GIRE. En particulier, l’occupation et l’imperméabilisation du sol dans un bassin versant influence grandement la charge de nutriments et la quantité d’eau qui ruisselle vers les plans et les cours d’eau. La MRC peut contrôler ces aspects et elle peut déterminer, par exemple :

  • des affectations du territoire compatibles avec les enjeux de la ressource en eau identifiés au PDE;
  • un périmètre d’urbanisation limitant les sources de polluants potentiels (ex. des fosses septiques) à proximité des milieux hydriques;
  • des milieux naturels d’intérêt pour la conservation en raison de leur contribution à la filtration de l’eau;
  • des plans d’eau d’intérêt pour la pratique d’activités récréatives;
  • des zones de contraintes naturelles en raison des caractéristiques d’un réseau hydrographique (ex. le relief, la nature des sols, la présence de milieux humides ou de nappes phréatiques).

Enfin, au plan normatif, l’ajout de règles minimales au document complémentaire du SAD représente une opportunité pour que les orientations et les actions adoptées en matière de GIRE se reflètent dans la réglementation municipale et, ultimement, soient opposables à la population.

Notons aussi que la Loi sur l’eau détermine que lors de l’élaboration d’un plan régional des milieux humides et hydriques, la MRC doit consulter les OBV et les TCR concernés afin de tenir compte de leurs préoccupations et des éléments contenus dans un plan directeur de l’eau ou dans un plan de gestion intégrée du Saint-Laurent. Inversement, dans l’élaboration de ces documents, l’OBV et la TCR doivent tenir compte des besoins des MRC concernées et des objectifs fixés dans le cadre de la mise en œuvre de leur plan régional des milieux humides et hydriques.

La planification locale

À l’échelle locale, la GIRE permet aux municipalités d’améliorer la cohérence entre leur planification et les enjeux affectant la ressource en eau. En effet, le plan d’urbanisme propose divers éléments de contenu qui peuvent intégrer des objectifs de gestion durable de l’eau. En fonction des orientations et des objectifs de la GIRE, une municipalité peut donc, par exemple :

  • définir des grandes affectations du sol et des densités d’occupation en fonction de la capacité des milieux hydriques à supporter cette occupation;
  • planifier le tracé projeté des voies de circulation de façon à éviter la contamination des plans d’eau par les sels de voirie;
  • déterminer des zones naturelles à protéger;
  • décrire les équipements et infrastructures destinées à l’usage de la vie communautaire dont les parcs et les accès publics aux plans d’eau;
  • identifier des secteurs à végétaliser ou à améliorer aux fins d’une gestion durable des eaux de pluie. 

Ainsi, cette prise en compte de la GIRE bénéficie à la prise de décision d’une municipalité en ce qui concerne ses interventions, sa réglementation et l’implantation de ses services sur le territoire.

Rappelons que le plan d’urbanisme ainsi que la réglementation d’urbanisme de la municipalité locale doivent être conformes au SAD en vigueur sur son territoire.

La réglementation d’urbanisme    

Pour que la GIRE et ses objectifs se concrétisent sur le territoire, il est recommandé que les municipalités portent une attention particulière à ce que leur réglementation en urbanisme concoure à une gestion durable de la ressource en eau.

À cette fin, par l’entremise de ses pouvoirs en matière de zonage, de lotissement, de construction et de conditions à la délivrance des permis de construction, la Loi sur l’aménagement et l’urbanisme habilite la municipalité à adopter des mesures réglementaires telles que :

  • des normes de zonage et de construction visant la gestion durable des eaux de pluie;
  • des normes de lotissement et d’implantation des bâtiments favorisant le maintien des milieux naturels en marge arrière des terrains;
  • des normes de lotissement empêchant le morcellement de terrains et la construction de rues en pente, à flanc de montagne; 
  • des normes de végétalisation et d’abattage d’arbres à proximité des milieux hydriques aux fins de filtration des eaux pluviales ou de protection contre l’érosion des berges;
  • la répartition des usages sur le territoire en fonction de leurs impacts sur la ressource en eau et en fonction du potentiel de mise en valeur de celle-ci;
  • l’obligation que les nouvelles constructions soient raccordées au réseau d’aqueduc et d’égout.

De plus, les pouvoirs discrétionnaires en urbanisme peuvent aussi permettre à la municipalité d’assurer une adéquation entre les projets qu’elle autorise et les objectifs de la GIRE. Mentionnons, à titre d’exemple :

  • des critères d’implantation des constructions ou d’aménagement des terrains dans un règlement sur les plans d’implantation et d’intégration architecturale;
  • des conditions à la délivrance d’un permis en zone de contrainte visant à limiter les répercussions d’un projet sur la ressource en eau;
  • des objectifs de protection ou de mise en valeur des milieux humides et hydriques dans un règlement sur les plans d’aménagement d’ensemble.

Les municipalités sont chargées d’appliquer les normes en vigueur en matière de végétalisation des bandes riveraines, notamment en milieu agricole. Afin, entre autres, d’améliorer la santé des cours d’eau, elles peuvent aussi adopter des normes plus contraignantes que celles prévues par le régime d’aménagement mis en place par le gouvernement.

En ce qui a trait aux activités forestières, la municipalité ou la MRC, le cas échéant, peut se doter d’un règlement sur la plantation et l’abattage d’arbres pour favoriser l’aménagement durable de la forêt privée. Par son entremise, l’organisme municipal concerné a la possibilité de prescrire des normes visant, entre autres, la protection des milieux humides et hydriques en territoire forestier (ex. prévoir une distance minimale entre les chemins forestiers et les plans d’eau ou limiter les coupes en milieu humide).

Enfin, dans le domaine de la maitrise foncière, un règlement sur la contribution aux fins de parcs, terrains de jeux et espaces naturels peut appuyer les efforts d’une municipalité concernant la protection des milieux hydriques et l’accès à l’eau pour la population.

Les compétences municipales

La Loi sur les compétences municipales (LCM) confère aux municipalités des pouvoirs, réglementaires et non-réglementaires, à l’égard de divers domaines dont les loisirs, les parcs et l’environnement. L’utilisation de ces pouvoirs par la municipalité gagne à être modulée en fonction des enjeux de la GIRE dont la qualité de l’eau, la quantité disponible et l’accès à la ressource.

Dans l’exercice de leurs compétences, les municipalités sont outillées pour régir et intervenir sur des objets liés à la gestion de l’eau dont l’approvisionnement en eau potable et l’assainissement des eaux.

Au plan de la qualité de l’eau, afin d’éviter la contamination des plans d’eau, une municipalité pourrait prohiber le rejet de certaines substances dans son réseau d’égout pluvial ou encadrer l’usage des pesticides sur son territoire, par exemple. 

La présence d’installations septiques non conformes au Règlement sur l’évacuation et le traitement des eaux usées des résidences isolées Ouverture d'un site externe dans une nouvelle fenêtre a le potentiel d’affecter négativement la qualité de l’eau d’une rivière ou d’un lac. Ainsi, la LCM prévoit que la municipalité peut, aux frais du propriétaire de l’immeuble, installer et entretenir tout système de traitement des eaux usées d’une résidence isolée ou le rendre conforme à ce règlement. Elle peut aussi procéder à la vidange des fosses septiques de tout autre immeuble.

En général, l’utilisation de ces pouvoirs devrait aussi avoir comme objectifs de réduire la consommation d’eau potable et, le cas échéant, la perte d’eau dans le réseau municipal.

La LCM confère aux MRC la compétence exclusive dans le domaine de la gestion des cours d’eau. En vertu de cette compétence, une MRC peut adopter des règlements relatifs à l’écoulement des eaux d’un cours d’eau, y compris les traverses, les obstructions et les nuisances. Elle peut prescrire les travaux devant être réalisés de même que les modes ou techniques de réalisation pour tenir compte des résultats à atteindre, comme le bon écoulement des eaux ou la protection de l’environnement.

Ainsi, une MRC est en mesure de baliser certaines interventions pour préserver l’intégrité écologique d’un milieu hydrique ou de baliser la mise en place de certains ouvrages afin de limiter leurs impacts sur un cours d’eau. 

Tout en prenant compte du régime d’autorisation environnementale en vigueur, une MRC peut aussi se doter de lignes directrices pour orienter ses propres interventions en fonction d’objectifs liés à une saine gestion de la ressource en eau (ex. limiter l’apport de sédiments dans le cours d’eau, assurer une revégétalisation des sites d’intervention, etc.).

Autres domaines d’intervention

Mentionnons que d’autres domaines d’intervention municipaux sont susceptibles de contribuer aux objectifs d’une gestion intégrée de la ressource en eau, dont :

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Références

Sites d'intérêt