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Guide La prise de décision en urbanisme

Gestion des matières résiduelles

MISE EN GARDE : Un nouveau cadre réglementaire Ouverture d'un site externe dans une nouvelle fenêtre concernant les systèmes de collecte sélective et de consigne entre en vigueur le 7 juillet 2022. À partir de cette date, le contenu de la présente page doit être interprété en tenant compte des plus récents changements législatifs et réglementaires concernant ce thème.

La municipalité peut établir, modifier et exploiter un service public de gestion des matières résiduelles favorisant leur réduction, leur valorisation et, à défaut, leur élimination. Elle peut, elle-même ou par l'octroi d'un contrat, pourvoir à l'enlèvement et au transport des matières résiduelles, mettre en place un système de collecte sélective, établir et exploiter des centres de tri, de récupération et de conditionnement des matières résiduelles ainsi que des lieux d'enfouissement sanitaire.

Utilité

L'un des grands défis des municipalités est de gérer de façon responsable les matières résiduelles produites sur leur territoire : dossier complexe auquel les municipalités ont dû s'adapter au fil des années. En effet, l'élimination a longtemps été l'unique façon de disposer des déchets. Aujourd'hui, la notion de gestion des matières résiduelles va bien au-delà de l'enfouissement et de l'incinération. Elle privilégie l'application des 3RV : la Réduction à la source, le Réemploi, le Recyclage et la Valorisation des matières résiduelles. Vient ensuite l'élimination, mais comme mesure de dernier recours.

L'utilisation durable des ressources naturelles repose, en autres, sur une meilleure gestion des ressources que sont les matières résiduelles. La prolifération des matières résiduelles découlant d'une accélération de la consommation exige la mise en place d'un mode de gestion visant une réduction à la source des quantités de matières résiduelles, la valorisation à partir de matières résiduelles des produits utiles et l'utilisation de moyens d'élimination sans danger pour l'environnement.

La Politique québécoise de gestion des matières résiduelles propose une gestion plus respectueuse de l'environnement tout en contribuant au développement social et économique du Québec. L'utilisation durable des ressources naturelles repose, entre autres, sur une meilleure gestion des ressources que sont les matières résiduelles.

Les interventions des municipalités dans le domaine de la gestion des matières résiduelles doivent avoir comme objectif de favoriser la mise en œuvre de la politique gouvernementale. Elles demeurent responsables de l'application des moyens retenus dans les plans de gestion de matières résiduelles et de la mise en conformité de leur réglementation avec les dispositions du plan, et ce, dans les 12 mois suivant l'entrée en vigueur de ce plan.

Les municipalités régionales de comté (MRC) peuvent contribuer à la réussite d'une gestion intégrée des matières résiduelles en mettant en place, le plus tôt possible, des mécanismes de consultation de leur population dans le processus d'élaboration du plan de gestion et lors du suivi de sa mise en œuvre.

Une meilleure protection de l'environnement devrait résulter de la mise en place d'une gestion intégrée des matières résiduelles à l'échelle régionale, c'est-à-dire procédant de la réduction de la pollution des eaux souterraines et de surface, du sol et de l'air ainsi que des diverses nuisances associées à l'élimination des matières résiduelles.

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Caractéristiques

Dans ce domaine, les principaux pouvoirs habilitant les municipalités se trouvent dans la Loi sur la qualité de l'environnement et la Loi sur les compétences municipales.

Le gouvernement, les MRC, les communautés métropolitaines et les municipalités locales se partagent les responsabilités et les pouvoirs dans le domaine de la gestion des matières résiduelles.

La politique québécoise de gestion des matières résiduelles

Lorsqu'elles interviennent dans le domaine de la gestion des matières résiduelles, les municipalités régionales, les municipalités locales, ainsi que toute autre entité à caractère municipal habilitée à agir dans ce domaine, doivent exercer les pouvoirs qui leur sont conférés en vertu de la loi avec l'objectif de favoriser la mise en œuvre de la politique québécoise en matière de gestion des matières résiduelles.

La politique a pour objet :

  • de prévenir ou réduire la production de matières résiduelles, notamment en agissant sur la fabrication et la mise en marché des produits;
  • de promouvoir la récupération et la valorisation des matières résiduelles;
  • de réduire la quantité de matières résiduelles à éliminer et d’assurer une gestion sécuritaire des installations d’élimination;
  • d’obliger la prise en compte par les fabricants et importateurs de produits des effets qu’ont ces produits sur l’environnement et des coûts afférents à la récupération, à la valorisation et à l’élimination des matières résiduelles générées par ces produits.

Les expressions « matières résiduelles » ou « résidus » utilisées dans la politique désignent tout résidu d’un processus de production, de transformation ou d’utilisation, toute substance, matériau ou produit ou plus généralement tout bien meuble abandonné ou que le détenteur destine à l’abandon.

La politique ne couvre pas les catégories suivantes de résidus : les matières gazeuses, les résidus miniers, les sols qui contiennent des contaminants en quantités ou en concentrations supérieures à celles fixées par règlement en vertu du paragraphe a de l’article 31.52 de la Loi sur la qualité de l’environnement, les déchets biomédicaux, les matières dangereuses, autres que celles d’origine domestique, les neiges usées, les eaux usées et les fertilisants agricoles (fumiers, lisiers, purins).

Le rôle du gouvernement

Le gouvernement possède des pouvoirs réglementaires destinés à régir la réduction de la production, la récupération, la valorisation et l'élimination des matières résiduelles.

Le ministre du Développement durable, de l'Environnement et de la Lutte contre les changements climatiques peut aussi confier à la Société québécoise de récupération et de recyclage (Recyc-Québec) des mandats liés à la planification régionale de la gestion des matières résiduelles. De plus, Recyc-Québec élabore tout plan et programme en application de la politique, lesquels sont soumis à l’approbation préalable du ministre.

En matière d'élimination, le gouvernement peut prévoir le versement de droits de mise en décharge ou d'élimination en vue de protéger l'environnement et de faciliter l'atteinte des objectifs de la politique gouvernementale. Il peut également, par règlement, exiger qu'un exploitant constitue une fiducie d'utilité sociale visant à couvrir les frais de fermeture d'une installation d'élimination.

En matière de réduction, il peut déterminer les conditions ou prohibitions applicables à la fabrication des contenants, emballages, matériaux d'emballage, imprimés ou autres produits qu'il désigne, dans le but de réduire la quantité de matières résiduelles à éliminer ou de faciliter leur valorisation.

En matière de récupération et de valorisation notamment, répartir en catégories les matières résiduelles à récupérer ou à valoriser; prescrire ou prohiber, relativement à une ou plusieurs de ces catégories, tout mode de récupération ou de valorisation; prescrire l'obligation pour toute municipalité de récupérer ou de valoriser, aux conditions fixées, les catégories de matières résiduelles désignées ou d'en assurer la récupération ou la valorisation; déterminer les conditions ou prohibitions applicables à l'utilisation, à la vente, au stockage et au traitement des matières destinées à la valorisation ou qui en résultent; etc.

Les interventions en matière d'élimination sont sujettes à l'obtention d'une autorisation ministérielle en vertu de la Loi sur la qualité de l'environnement (article 22). Quant aux interventions de valorisation, elles peuvent être soumises à l'obtention d'une autorisation dans certaines situations.

Le Règlement sur l'enfouissement et l’incinération de matières résiduelles définit les conditions de localisation, d'implantation et d'opération applicables aux différentes techniques de traitement, d'entreposage et d'élimination permises, soit les lieux d'enfouissement technique, les lieux d'enfouissement en tranchée, les lieux d'enfouissement en milieu nordique, les lieux d'enfouissement de débris de construction ou de démolition, les lieux d'enfouissement en territoire isolé, les installations d'incinération et les centres de transfert de matières résiduelles.

Les conditions générales d’aménagement d’un lieu d’enfouissement sont prévues aux articles 13 à 19 du Règlement sur l'enfouissement et l’incinération de matières résiduelles.

L'établissement et l'agrandissement (l'agrandissement d'un lieu d'enfouissement comprend toute modification ayant pour effet d'en augmenter la capacité d'enfouissement) des lieux d'enfouissement visés au règlement susmentionné sont assujettis à la procédure d'évaluation et d’examen des impacts sur l'environnement.

Enfin, le Règlement sur l'enfouissement et l’incinération de matières résiduelles prévoit que ne peuvent être éliminés dans un lieu d'enfouissement notamment : les matières résiduelles générées hors du Québec; les matières dangereuses au sens du paragraphe 921 de l'article 1 de la Loi sur la qualité de l'environnement; les déjections animales au sens du Règlement sur les exploitations agricoles; les matières résiduelles constituées en tout ou en partie de pesticides régis par la Loi sur les pesticides, les déchets biomédicaux auxquels s'applique le Règlement sur les déchets biomédicaux qui ne sont pas traités par désinfection; les sols qui, à la suite d'une activité humaine, contiennent un ou plusieurs contaminants en concentration supérieure aux valeurs limites fixées à l'annexe I du Règlement sur la protection et la réhabilitation des terrains; ainsi que tout produit résultant du traitement de ces sols par un procédé de stabilisation, de fixation ou de solidification, les carcasses de véhicules automobiles, les pneus hors d'usage au sens du Règlement sur l'entreposage des pneus hors d'usage; etc.

La municipalité locale

En vertu de sa compétence en matière d’environnement, toute municipalité locale peut, par règlement, établir et exploiter un système d'élimination ou de valorisation de matières résiduelles. Elle peut également confier à une personne l'exploitation de son système. Un contrat en ce sens peut également prévoir que la personne assure le financement des travaux effectués en vertu du contrat. Dans un tel cas, la Loi sur les travaux municipaux ne s'applique pas à ces travaux.

Les municipalités locales peuvent, entre autres :

  • se doter d'une politique en matière de gestion des matières résiduelles;
  • pourvoir elles-mêmes à l'enlèvement dans une partie ou sur la totalité de leur territoire ou le faire faire en gérant les règles et les conditions à respecter par les transporteurs;
  • mettre en place un système de collecte sélective;
  • acquérir, pour la vente ou la location, des contenants pour la collecte sélective;
  • établir et exploiter un centre de tri, de recyclage ou de récupération ou en confier la responsabilité à un tiers;
  • établir et exploiter un lieu d'élimination des déchets ou en confier la gestion à un tiers;
  • lancer un système de collecte périodique des déchets domestiques dangereux;
  • pourvoir à l'enlèvement des déchets solides volumineux au moins deux fois par année;
  • forcer un propriétaire, un locataire ou un occupant de tout immeuble à enlever les matières malsaines et nuisibles et à en disposer de la manière que le conseil prescrit.

Dans tous les cas, la municipalité pourvoit au paiement des dépenses soit par une taxe, soit par une tarification pouvant être différente pour chaque catégorie d'usages. Pour ce faire, la municipalité doit adopter un règlement décrivant, entres autres, l'objet, les actions et les parties du territoire assujetties.

Les exigences, les coûts et les objectifs de rentabilisation inhérents à plusieurs activités de gestion des matières résiduelles, surtout l'élimination, incitent les municipalités à prendre entente entre elles ou avec la MRC pour aborder globalement la gestion des matières résiduelles ou se doter des équipements nécessaires. Ce genre d'entente, si elle prévoit la création d'une régie intermunicipale, nécessite l'approbation du Ministère des Affaires municipales et de l’Habitation. En se regroupant pour se doter d'un site, les municipalités peuvent ainsi réduire leurs coûts de transport et contrôler la durée de vie de leur site, surtout à la suite de l'adoption de mesures de réduction des quantités à éliminer.

Les municipalités qui exploitent un lieu d'enfouissement sanitaire ne sont pas tenues d'accepter les déchets provenant de l'extérieur du territoire de leur MRC, et ce, tant qu'un plan de gestion des matières résiduelles de la MRC ne sera pas en vigueur. Le règlement prévoit également qu'elles ne peuvent accepter les déchets qui sont générés hors du Québec.

Les communautés métropolitaines

Les communautés métropolitaines ont compétence en matière de planification de la gestion des matières résiduelles sur leur territoire.

Les MRC

Une MRC peut déclarer, par règlement, sa compétence relativement à une partie ou à tout le domaine de la gestion des matières résiduelles, sans possibilité de retrait pour les municipalités locales assujetties. Elle a également l'obligation d'élaborer un plan de gestion des matières résiduelles.

Elle a également l'obligation d'élaborer et d'adopter et de maintenir un plan de gestion des matières résiduelles  (PGMR). Plusieurs municipalités régionales peuvent toutefois s'entendre pour établir conjointement un PGMR.  Une municipalité locale peut, avec le consentement de la municipalité régionale dont elle fait partie, être exclue du plan de gestion de cette municipalité régionale pour être couverte par celui d'une autre municipalité régionale, dans la mesure où celle-ci y consent.

Une municipalité régionale est autorisée à déléguer à une régie intermunicipale, ou à tout autre groupement formé de municipalités locales, la responsabilité d'élaborer le projet de gestion.

Plan de gestion des matières résiduelles

Le plan de gestion des matières résiduelles (PGMR) est une action favorisant l’atteinte des objectifs de la Politique québécoise de gestion des matières résiduelles : axée sur la Réduction, le Réemploi, le Recyclage, la Valorisation des matières résiduelles et la gestion sécuritaire des installations d’élimination.

Un PGMR doit comprendre :

  • une description du territoire d'application;
  • la mention des municipalités locales visées par le plan et des ententes intermunicipales relatives à la gestion des matières résiduelles qui sont applicables sur la totalité ou une partie du territoire;
  • le recensement des organismes et entreprises qui travaillent sur le territoire dans le domaine de la récupération, de la valorisation ou de l'élimination des matières résiduelles;
  • un inventaire des matières résiduelles produites sur leur territoire, qu'elles soient d'origine domestique, industrielle, commerciale, institutionnelle ou autres, en distinguant par type de matière;
  • un énoncé des orientations et des objectifs à atteindre en matière de récupération, de valorisation et d'élimination des matières résiduelles, lesquels doivent être compatibles avec la politique gouvernementale, ainsi qu'une description des services à offrir pour atteindre ces objectifs;
  • un recensement des installations de récupération, de valorisation ou d'élimination présentes sur le territoire, le cas échéant la mention des nouvelles installations que nécessite l'atteinte des objectifs mentionnés ci-dessus ainsi que, s'il en est, la possibilité d'utiliser des installations situées à l'extérieur du territoire;
  • une proposition de mise en oeuvre du plan favorisant la participation de la population et la collaboration des organismes et entreprises travaillant dans le domaine de la gestion des matières résiduelles;
  • des prévisions budgétaires et un calendrier pour la mise en oeuvre du plan;
  • un système de surveillance et de suivi du plan destiné à en vérifier périodiquement l'application, entre autres, le degré d'atteinte des objectifs fixés et l'efficacité des mesures de mise en oeuvre du plan prises, selon le cas, par la municipalité régionale ou les municipalités locales visées par le plan.

Dans le cas où une municipalité régionale entend limiter ou interdire la mise en décharge ou l'incinération sur son territoire de matières résiduelles provenant de l'extérieur de son territoire, elle doit faire état de son intention dans le plan et indiquer, s'il s'agit d'une limitation, la quantité de matières résiduelles visées.

La loi ne prévoit aucune obligation de prendre en compte le schéma d’aménagement et de développement. Toutefois, comme l’élaboration du PGMR s'appuie sur une approche intégrée qui consiste à réaliser une démarche multidisciplinaire permettant de tenir compte de toutes les caractéristiques de l'environnement, et plus spécialement des relations et des interactions entre les différents éléments des milieux naturels et humains ainsi qu'à leurs impacts, il est fondamental de considérer notamment l'énoncé de vision stratégique et les objectifs du schéma en matière d’affectations et de protection et de mise en valeur des divers sites d’intérêt sur le territoire lors de son élaboration.

À noter que la MRC doit mettre en place des mécanismes adéquats favorisant la participation des citoyens lors de l’élaboration du PGMR et du suivi de sa mise en oeuvre. La consultation est tenue par une commission et suivie d’un rapport de consultation. De plus, le PGMR lie les municipalités comprises dans son territoire d’application. Ces dernières ont l’obligation de prendre les mesures nécessaires à la mise en oeuvre du plan sur leur territoire et de mettre leur réglementation en conformité avec les dispositions du plan dans les 12 mois suivant son entrée en vigueur.

À noter que la MRC doit mettre en place des mécanismes adéquats favorisant la participation des citoyens lors de l’élaboration du PGMR et du suivi de sa mise en œuvre. La consultation doit comprendre au moins une assemblée publique sur le territoire d’application du plan et être suivie d’un rapport des observations recueillies auprès du public et des modalités de la consultation publique.

Après la consultation publique, le projet de plan, modifié le cas échéant pour tenir compte des avis reçus, est transmis à Recyc-Québec ainsi qu’à chaque municipalité régionale environnante ou qui est desservie par une installation d’élimination située sur le territoire d’application du plan projeté.

Enfin, un avis de conformité du PGMR à la Politique québécoise est transmis, le cas échéant, par Recyc-Québec. Le plan entre en vigueur 120 jours après sa signification à Recyc-Québec s’il n’a pas fait l’objet d’un avis négatif dans ce délai. Il peut être modifié à tout moment et doit être révisé à tous les sept ans.

Toute MRC peut, dans le but d’obtenir l’information dont elle estime avoir besoin pour l’établissement et la révision du plan, exiger de toute municipalité ou de toute personne sur son territoire, tout renseignement sur l’origine, la nature, les quantités, la destination et les modalités de récupération, de valorisation ou d’élimination des matières qu’elle produit, remet à un tiers ou prend en charge.

Le PGMR lie les municipalités comprises dans son territoire d’application. Ces dernières ont l’obligation de prendre les mesures nécessaires à la mise en œuvre du plan sur leur territoire et de mettre leur réglementation en conformité avec les dispositions du plan dans les 12 mois suivant son entrée en vigueur.

Matières dangereuses

Le ministre du Développement durable, de l’Environnement et de la Lutte contre les changements climatiques peut, lorsqu'il est d'avis qu'une matière dangereuse risque de porter atteinte à la santé de l'être humain ou des autres espèces vivantes, ou un dommage à l'environnement ou aux biens, ordonner à quiconque a en sa possession la matière dangereuse ou en a la garde de prendre, dans le délai qu'il fixe, les mesures qu'il indique pour empêcher ou diminuer l'atteinte ou le dommage. L'ordonnance peut consister notamment à faire cesser, temporairement ou définitivement, l'exercice d'une activité relativement à une matière dangereuse, susceptible d'être une source de contamination. L'ordonnance contient l'énoncé des motifs du ministre et elle prend effet à la date de sa notification ou à la date qui y est prévue.

Enfin, celui qui entrepose, transporte, exploite un lieu d'élimination ou offre un service d'élimination des matières dangereuses doit obtenir un permis du ministère du Développement durable, de l'Environnement et de la Lutte contre les changements climatiques.

En réalité, doit obtenir l'autorisation du ministre, quiconque :

  • exploite, à ses propres fins ou pour autrui, un lieu d'élimination de matières dangereuses ou offre un service d'élimination de matières dangereuses;
  • exploite, à des fins commerciales, un procédé de traitement de matières dangereuses résiduelles;
  • entrepose, après en avoir pris possession à cette fin, des matières dangereuses résiduelles;
  • utilise à des fins énergétiques, après en avoir pris possession à cette fin, des matières dangereuses résiduelles;
  • exerce toute autre activité déterminée au Règlement sur les matières dangereuses.

Le gouvernement peut également déterminer les activités qui nécessitent la préparation d'un plan de gestion des matières dangereuses par celui qui exerce cette activité. Ces dispositions s'ajoutent aux pouvoirs généraux de contrôle et de surveillance déjà conférés au ministère du Développement durable, de l'Environnement et de la Lutte contre les changements climatiques.

La localisation des équipements de gestion des matières résiduelles

La réflexion régionale sur la planification de la gestion des matières résiduelles devrait conduire à l'identification des équipements existants, des besoins en matière de valorisation des matières résiduelles et d'élimination et, par la suite, à l'identification des espaces susceptibles d'accueillir ces activités.

En complément des normes environnementales et du processus d'évaluation environnementale, les dispositions inscrites dans le schéma d'aménagement et de développement et les règlements municipaux régissant la localisation des sites et les usages permis à proximité peuvent, dans une perspective de développement durable, contribuer à protéger les territoires écologiquement sensibles ou présentant un important potentiel d'exploitation des ressources.

Par exemple, un schéma d'aménagement et de développement doit indiquer la nature et la localisation des infrastructures et des équipements importants, qu'ils soient existants ou projetés. Ces dispositions peuvent servir à atténuer les risques pour la santé et la sécurité publiques ou les nuisances associées à certaines de ces activités en introduisant le principe de réciprocité. Ce principe veut qu'une personne qui désire ériger sur son lot un bâtiment doit respecter à l'égard des infrastructures et des équipements avoisinants toute norme de distance imposée à ceux-ci lors de leur érection. Par conséquent, cette façon de faire peut contribuer à diminuer les réactions de rejets de la population à leur égard (du pas dans ma cour) et à prolonger leur durée de vie.

Enfin, rappelons que l'article 118.3.3 de la Loi sur la qualité de l'environnement prévoit que les règlements adoptés en vertu de cette loi (p. ex., Règlement sur l'enfouissement et l'incinération de matières résiduelles) prévalent sur tout règlement municipal portant sur le même objet à moins que le règlement municipal ne soit approuvé par le ministre du Développement durable, de l'Environnement et de la Lutte contre les changements climatiques.

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Références

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