Contraintes naturelles

Pour des raisons de santé, de sécurité et de bien-être publics, les municipalités régionales de comté (MRC) doivent déterminer les zones où l'occupation du sol est soumise à des contraintes particulières. Elles doivent également assurer la protection environnementale des plaines inondables (p. ex. en protéger la faune et la flore typiques). Les municipalités doivent assurer la mise en œuvre de cette détermination en appliquant leur plan et leurs règlements d'urbanisme en conformité avec le schéma d'aménagement et de développement et les dispositions du document complémentaire.

Utilité

La notion de sécurité publique est définie comme l'état tranquille résultant de l'absence de danger important d'ordre physique, moral ou matériel (p. ex. atteintes à la vie et à la santé des personnes, dommages notables aux biens meubles et immeubles ainsi qu'aux équipements et infrastructures de la collectivité dans son ensemble). En réalité, la détermination et la réglementation des zones de contraintes naturelles permettent l'atteinte d'objectifs sociaux en contribuant à la prévention des dommages sur les personnes et les biens.

Une bonne planification de l'aménagement du territoire permet de prévenir ces risques. De fait, une gestion adéquate des usages et des activités en fonction des caractéristiques physiques du territoire, comme la nature des sols ou la dynamique des réseaux hydrographiques, est essentielle à la gestion du risque pour assurer le bien-être général, la santé et la sécurité publiques.

De plus, ces pouvoirs en matière d'aménagement peuvent servir à la mise en valeur des zones de contraintes. Par exemple, ces lieux peuvent devenir des espaces verts, des espaces protégés à des fins environnementales ou des espaces comportant des aménagements récréatifs légers lesquels, bien intégrés, rehausseront le caractère ou la valeur écologique de ces milieux.

Les citoyens qui habitent dans des zones de contraintes naturelles et qui désirent investir pour agrandir, transformer et améliorer leur propriété, ou encore les citoyens qui veulent s'y construire parce que ces zones correspondent plus souvent qu'autrement à des milieux pittoresques (p. ex. secteurs à fortes pentes, abords de rivière, îles), ne sont pas toujours conscients des dangers auxquels ils s'exposent. En fait, ils ne connaissent généralement pas les risques potentiels, car ils ne possèdent pas l'expertise ou ils minimisent l'effet d'une éventuelle catastrophe. C'est pourquoi les autorités régionales et locales doivent assumer une prise en charge à cet égard en sensibilisant les citoyens de leur territoire aux dangers potentiels et à l'opportunité d'un contrôle de l'utilisation du sol dans ces secteurs.

En définitive, afin de mieux intégrer la recherche d'un développement durable, il importe de prendre en compte dans le cadre de l’aménagement du territoire les principes de prévention et de précaution. Ainsi, en présence d'un risque connu, des actions de prévention, d'atténuation et de correction devraient être mises en place, en priorité à la source. De même, lorsqu'il y a un risque de dommage grave ou irréversible, l'absence de certitude scientifique complète ne devrait pas servir de prétexte pour remettre à plus tard l'adoption de mesures effectives visant à prévenir une dégradation de l'environnement.

Caractéristiques

Les pouvoirs habilitant dans ce domaine se trouvent à l'article 5, premier alinéa, paragraphe 4 et deuxième alinéa, paragraphe 1; à l'article 6, troisième alinéa, paragraphe 1.1; à l'article 113, deuxième alinéa, paragraphe 16; et à l'article 115, deuxième alinéa, paragraphe 4^o de la Loi sur l'aménagement et l'urbanisme.

Les zones de contraintes naturelles correspondent notamment à des zones :

• d'inondation en eaux libres (fonte des neiges), à la suite d'embâcles ou de pluies diluviennes,
• d'érosion par l'action de l'eau, des glaces ou du vent,
• de glissement de terrains constituant des mouvements de sol ou de roc, simples ou composés,
• d'autres cataclysmes comme des écroulements rocheux (chute de blocs rocheux), des affaissements (consolidation ou compactions de sol), des effondrements (rupture du toit de cavités souterraines), des avalanches, des séismes (tremblements de terre), etc.

Identification des zones de contraintes

La communauté métropolitaine doit définir des orientations, objectifs et critères liés à l’identification de toute partie de territoire de la communauté qui, chevauchant le territoire de plusieurs MRC, est soumise à des contraintes majeures pour des raisons de sécurité publique, de santé publique ou de bien-être général. Elle peut également, en appui à ces orientations, objectifs et critères, délimiter toute partie de territoire et déterminer toute localisation et rendre obligatoire l’inclusion de tout élément qu’elle précise dans le document complémentaire à un schéma applicable sur le territoire de la communauté métropolitaine.

L'obligation d'identifier les zones de contraintes naturelles doit être assumée également par les MRC et les communautés métropolitaines. Cette obligation consiste à circonscrire des portions de territoire comportant des risques pour la santé et la sécurité publiques. À cet effet, plusieurs informations pertinentes sont disponibles ou raisonnablement accessibles.

De fait, le gouvernement a réalisé plusieurs cartes du risque d'inondation en eau libre dans le cadre de la Convention Canada-Québec relativement à la cartographie et à la protection des plaines d'inondation et au développement durable des ressources en eau. Cette convention a pris fin le 1^er avril 2001. Le Programme de détermination des cotes de crues (PDCC) de récurrence 20 ans et 100 ans, géré par le ministère du Développement durable, de l'Environnement et de la Lutte contre les changements climatiques, a pris la relève du programme de cartographie en complétant la détermination des cotes d'inondation des tronçons jugés prioritaires. Les autorités régionales ont reçu, en juin 2000, la liste des cours d'eau visés par ce programme. En ce qui concerne les zones d'inondation à la suite d'embâcles, il n'existe pas de cartographie officielle. Néanmoins, la prise en considération de situations passées devrait amener les autorités régionales à délimiter ces secteurs à risques.

Le gouvernement a également produit des cartes de zones à risque de glissement de terrains dans certaines MRC du Québec. La cartographie d'environ 70 % des zones sujettes à des coulées argileuses a été effectuée avant 1982. En ce qui a trait aux séismes, le gouvernement fédéral dispose de données sur la propagation des secousses sismiques sur le territoire. Ces données servent à établir des normes de résistance pour certaines constructions ou certains ouvrages. Il y aurait lieu d'évaluer l'opportunité d'intégrer de telles données dans la planification du territoire.

De leur côté, les MRC peuvent elles-mêmes préparer des cartes de risque d'inondation, de glissements de terrains, d'érosion, d'écroulements rocheux, d'affaissements et d'effondrements de sol, etc.

Dispositions réglementaires

Afin de régir les zones de contraintes naturelles, les MRC doivent établir, dans le document complémentaire de leur schéma d'aménagement et de développement, des règles qui seront reprises par les municipalités locales dans leurs plan et règlements d'urbanisme.

Dans le but d’assurer l’atteinte de ses orientations et de ses objectifs ou le respect des critères qu’il énonce en ce domaine, le plan métropolitain peut rendre obligatoire l’inclusion de tout élément qu’il précise dans le document complémentaire à un schéma applicable sur le territoire de la communauté métropolitaine.

Le contrôle dans les zones de contraintes naturelles consiste à régir ou prohiber des usages du sol, constructions, ouvrages et opérations cadastrales. Il tient compte des dangers d'inondation, d'éboulis, de glissement de terrain, d'autres cataclysmes ou de tout autre facteur propre à la nature des lieux pouvant être pris en considération pour des raisons de santé et de sécurité publiques. Un tel contrôle peut se traduire par une interdiction de construire, une limitation du passage d'un état naturel à un état artificiel des sols, un contrôle du drainage, une réglementation des pratiques d'aménagement.

Pour les zones à risque d'inondation, les dispositions doivent être au moins équivalentes à celles prescrites par la Politique de protection des rives, du littoral et des plaines inondables. Toutefois, les municipalités locales peuvent, de leur propre initiative, déterminer et régir plus sévèrement ces zones se trouvant sur leur territoire.

À l'égard des zones à risque de glissement de terrain, les dispositions doivent être conformes au cadre normatif minimal établi en 1982 par le gouvernement. Ce cadre est en voie d'être révisé à la lumière notamment de l'expérience acquise suite aux pluies diluviennes de 1996. Les orientations en cette matière s'inspirent maintenant des recommandations du comité interministériel sur les zones à risque de glissement de terrain.

L'imposition d'un contrôle pouvant aller jusqu'à la prohibition des usages, des constructions et des opérations cadastrales (ou certains d'entre eux) peut avoir pour effet de réduire les possibilités de mise en valeur d'un secteur. Les exigences imposées aux propriétaires (p. ex. aucune habitation dans la zone d'inondation de récurrence 0-20 ans : risque élevé) ne visent pas leur qualité de propriétaire, mais elles constituent plutôt des restrictions dictées par la sécurité publique, lesquelles se rattachent à l'usage de leur propriété. Le fait qu'ils détiennent les titres de propriété des terrains n'introduit aucune restriction concernant l'application des exigences imposées. De plus, toute diminution de valeur que ces contrôles pourraient entraîner n'équivaut pas à une expropriation et n'entraîne aucune indemnité. Néanmoins, la nature du risque, la probabilité (p. ex. le risque de glissement de terrain est-il faible, moyen ou élevé?), les manifestations passées, les dommages antérieurs et les conséquences éventuelles doivent être bien évalués afin de justifier les exigences imposées.

En vue d'une meilleure gestion des risques et des nuisances associée aux contraintes naturelles, la réglementation municipale peut :

• diviser le territoire de la municipalité, établir des catégories d'usages, de constructions ou d'ouvrages à prohiber ou à régir;
• décréter des prohibitions ou des règles variant selon les parties de territoire, selon les catégories ou selon toute combinaison de ces critères de distinction;
• faire appel à la mesure du degré des effets nocifs ou indésirables produits par la source de contraintes afin de permettre la détermination du territoire où s'applique une prohibition ou une règle à proximité d'une source.

Autorisation préalable des interventions dans les plaines inondables

En vertu de l'article 4.1 de la Politique de protection des rives, du littoral et des plaines inondables, les autorités municipales, dans la mesure de leur compétence, doivent exiger un permis de construction ou une autorisation pour toutes les constructions, tous les ouvrages et tous les travaux qui sont susceptibles de modifier le régime hydrique, de nuire à la libre circulation des eaux en période de crue, de perturber les habitats fauniques ou floristiques ou de mettre en péril la sécurité des personnes et des biens.

Dérogation à l'interdiction de construire

Les dérogations mineures aux règlements d'urbanisme sont interdites dans une zone où l'occupation du sol est soumise à des contraintes particulières pour des raisons de sécurité publique. Les zones d'inondation, d'érosion, de glissement de terrain ou d'autres cataclysmes sont par conséquent inadmissibles à des dérogations mineures.

En vertu de la Loi sur l'aménagement et l'urbanisme, dans des cas exceptionnels, des dérogations à l'interdiction de construire en zone inondable peuvent être accordées. À cet effet, dans chacun des cas, une disposition décrivant l'immeuble visé et précisant l'usage, la construction, l'ouvrage ou l'opération cadastrale autorisés doit être intégrée au document complémentaire. Une telle inscription au schéma doit faire l'objet d'un règlement de la MRC et être jugée conforme par le gouvernement à ses orientations en matière, notamment, de sécurité publique, de protection de l'environnement et de maintien des espèces fauniques et floristiques. On trouve la démarche à suivre dans le <media 1152>Muni-Express N° 5 - 11 mai 1999</media>.

Plan de gestion

La Politique de protection des rives, du littoral et des plaines inondables permet dans des cas exceptionnels aux autorités régionales de présenter un plan de gestion des rives, du littoral et des plaines inondables dans le cadre d'une révision ou d'une modification à un schéma d'aménagement et de développement.

Plus spécifiquement, dans le cas des plaines inondables, la politique permet d'élaborer des mesures particulières de construction permettant la consolidation urbaine pour un secteur identifié sur le territoire. Toutefois, les nouveaux aménagements doivent présenter un gain net en normes environnementales et de sécurité publique. L'article 5.3 de la politique identifie les critères d'acceptabilité d'un plan de gestion pour les plaines inondables.

Conditions préalables à la délivrance d’un permis dans une zone où l’occupation du sol est soumise à des contraintes particulières

En vertu de l’article 145.42 de la LAU, une municipalité peut prendre des mesures afin qu’aucun permis ou certificat ne puisse être délivré dans les parties de son territoire où l’occupation du sol est soumise à des contraintes naturelles sans une autorisation préalable du conseil. Si un tel règlement est en vigueur, le conseil prendra sa décision à la lumière de la recommandation d’un expert et du comité consultatif d’urbanisme. Cette décision pourra consister à refuser le permis ou à en accepter la délivrance sous certaines conditions afin d’assurer la sécurité des personnes et des biens.

Seules les municipalités dotées d’un comité consultatif d’urbanisme peuvent donc adopter un tel règlement.

La municipalité doit également désigner les parties de son territoire soumises à l’application des dispositions réglementaires relatives aux contraintes naturelles (en vertu du paragraphe 16° du deuxième alinéa de l’article 113 ou du paragraphe 4° du deuxième alinéa de l’article 115 de la LAU). Seules des parties du territoire ayant été désignées peuvent faire l’objet d’une réglementation adoptée en vertu de l’article 145.42 de la LAU

Le règlement doit préciser le type de contraintes appréhendées (par exemple un risque de glissement de terrain). Il doit également déterminer le type d’expertises requises de la part du demandeur, ainsi qu’une description minimale de celles-ci, en fonction des contraintes applicables et du type de permis ou de certificat demandé.

Le règlement pourrait exiger, par exemple, qu’une expertise géotechnique soit produite dans une partie du territoire sujette aux glissements de terrain. Il devrait exiger que cette expertise soit produite par un expert possédant certaines qualifications précises et qu’elle renseigne la municipalité sur la possibilité de donner suite à la demande de permis sans que cela présente de danger, compte tenu de la nature de la demande. Dans le cas où l’expert juge que le permis peut être délivré, le règlement devrait également exiger que cet expert fasse des recommandations sur les conditions qui devraient être imposées au demandeur s’il y a lieu, toujours dans le but d’assurer la sécurité du site. Ces conditions peuvent comporter l’exécution de travaux précis, réalisés au moyen de techniques propres à assurer cette sécurité.

L’article 145.42 ne permet pas de déroger à la réglementation applicable. La délivrance du permis doit être possible au départ, et seule la délivrance d’un permis accordé en vertu de cette réglementation est touchée par cet article. L’article 145.42 ne sera donc d’aucune utilité dans une zone où l’on veut interdire certaines activités ou imposer une interdiction générale; cela devra être fait par le biais des pouvoirs normatifs habituels. Il en sera de même dans le cas où une municipalité doit prévoir une interdiction globale (par exemple dans une zone à risque d’inondation de récurrence 0-20 ans) pour se conformer aux dispositions du schéma d’aménagement et de développement qui concernent les zones à risque.

Références

• Loi sur l'aménagement et l'urbanisme , (chapitre A-19.1), articles 2.24 et 2.25 (plan métropolitain), 5 et 6 (schéma d’aménagement), 113, deuxième alinéa (16^o) et cinquième alinéa; 115, deuxième alinéa (4^o) et troisième alinéa; 145.2, deuxième alinéa, 145.42 et 145.43 (restrictions à la délivrance de permis ou de certificats en raison de certaines contraintes).
• Loi sur le développement durable ,(chapitre D-8.1.1)
• Ministère des Affaires municipales, des Régions et de l’Occupation du territoire, Conditions préalables à la délivrance d'un permis dans une zone où l'occupation du sol est soumise à des contraintes particulières, Projet de loi N^o 45, Muni-Express, N^o 7, 5 août 2009.
• Ministère des Affaires municipales et de la Métropole, Les dérogations à l’interdiction de construire en zone inondable, Muni-Express, N^o 5, 11 mai 1999.
• Ministère des Affaires municipales, L'identification des zones de contraintes, collection « Aménagement et urbanisme », 1986.
• Politique de protection des rives, du littoral et des plaines inondables , décret 468-2005, G.O.Q., 18 mai 2005. (chapitre Q-2, r. 35).
• Guide de bonnes pratiques pour la protection des rives, du littoral et des plaines inondables, MDEP, Publications du Québec, édition 2005.
• Programme de détermination des cotes de crue de récurrence 20 ans et 100 ans (1998-2004).
• Guide d’utilisation des cartes de zones de contraintes et d’application du cadre normatif : consultez la section Soutien aux municipalités sur le site du ministère de la Sécurité publique , dans la section Sécurité civile.
• ALLARD, Stéphanie (2014). « Un outil stratégique pour l’écologie et la sécurité publique : le plan de gestion de la rive  », Urbanité, Été 2014, p. 39-42.