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Guide La prise de décision en urbanisme

Plan d'urbanisme

Le plan d'urbanisme est le document de planification qui établit les lignes directrices de l'organisation spatiale et physique d'une municipalité tout en présentant une vision d'ensemble de l'aménagement de son territoire.

Utilité

Le plan d’urbanisme constitue le document officiel le plus important de la municipalité en matière de planification de l’aménagement de son territoire. Il contient les politiques d’urbanisme arrêtées par le conseil municipal qui guideront sa prise de décision dans le futur.

C’est un outil de gestion qui permet au conseil municipal :

  • d’assurer une cohérence entre les choix d’intervention dans les dossiers sectoriels (p. ex., habitation, commerce, transport, protection de l’environnement, loisirs, équipements municipaux) tout en tenant compte des potentiels et des contraintes d’aménagement du milieu naturel et bâti ainsi que des préoccupations et des attentes formulées par les citoyens et les organismes lors de la consultation publique;
  • de définir des politiques d’intervention en matière d’implantation d’équipements ou d’infrastructures tout en considérant les besoins et la situation financière de la municipalité (p. ex., parcs et espaces verts, équipements de loisirs et culturels, infrastructures routières, réseaux cyclables, stationnements, approvisionnement en eau);
  • de coordonner les interventions et les investissements des différents services municipaux (p. ex., travaux de voirie, séquences du développement domiciliaire, programme de revitalisation et subventions à la rénovation, acquisition d’immeubles, gestion des déchets). Il en découle une programmation de première importance pour la préparation du programme triennal des immobilisations (PTI) et pour le budget annuel;
  • de faire valoir sa vision du développement souhaité auprès des investisseurs, des divers agents de développement, publics ou privés, et de sensibiliser la population aux enjeux de l’aménagement;
  • de compléter, en la précisant, la planification du territoire contenue dans le schéma d’aménagement et de développement régional;
  • de faire connaître les intentions à la base du contrôle qu’il peut vouloir instaurer au sein des règlements d’urbanisme (p. ex., zonage, lotissement, implantation et intégration architecturale, réglementation des usages dérogatoires, des nuisances, projets particuliers).

Bien que la loi n’en fasse pas mention explicitement, un plan d’urbanisme devrait comprendre un concept d'organisation spatiale représentant de façon schématique les principales composantes territoriales jouant un rôle structurant en terme d'aménagement, en réponse aux enjeux, orientations et objectifs de développement et d’aménagement et aux interrelations entre ceux‑ci.

Par ailleurs, il serait approprié de joindre au plan d’urbanisme le diagnostic permettant de connaître le contexte de planification c’est-à-dire l’identification des grandes tendances de développement de la municipalité, et la détermination des traits marquants de l’évolution récente des divers secteurs d’activité spécifiques à la municipalité (forces et faiblesses) afin de discerner les perspectives et d’identifier les grands enjeux du futur (consultez à cet effet la fiche sur la vision stratégique).

Le plan d’urbanisme est un outil décisionnel essentiel à une meilleure gestion du territoire municipal. C’est pourquoi il faut s’assurer que le plan soit axé sur la mise en œuvre de solutions pratiques, qu’il prenne en considération la réalité financière et les moyens de gestion locaux et qu’il soit accompagné de documents qui faciliteront son actualisation (p. ex., fiches projets, monitoring).

Avec un tel outil de prise de décision, le conseil sait où il va. Il a en main un outil donnant une direction commune à de multiples décisions sectorielles (p. ex., habitation, commerce, transport, protection de l’environnement, loisirs). En l’absence d’une telle planification d’ensemble, et à la suite de multiples pressions du milieu, des décisions rapides et improvisées peuvent engendrer des conséquences inattendues.

Ainsi, les promoteurs connaissent la position du conseil. Le plan sécurise les investisseurs. Sans plan, le conseil ne dispose d’aucun document donnant une image adéquate des projets d’urbanisme souhaités. Si les intentions du conseil sont ambiguës, les agents de développement peuvent restreindre leurs interventions.

Arrimé à la gestion financière, le plan permet de s’ajuster rapidement si un projet ne peut se réaliser ou si de nouvelles priorités surgissent.

Enfin, le plan permet de mieux comprendre la logique derrière les moyens réglementaires, les interventions et les mesures fiscales, financières et promotionnelles privilégiées pour faciliter sa mise en œuvre.

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Caractéristiques

Dans ce domaine, les pouvoirs habilitants se trouvent aux articles 81 à 86 de la Loi sur l’aménagement et l’urbanisme.

Le plan d’urbanisme doit comprendre :

  • les grandes orientations d’aménagement du territoire de la municipalité lesquelles indiquent le rôle qu’entend jouer la municipalité en cette matière, son engagement et son niveau d’intervention (p. ex., consolider la vocation commerciale du centre-ville);
  • les grandes affectations du sol et les densités de son occupation qui précisent la vocation à donner aux différentes parties du territoire (p. ex., résidentielle, commerciale, récréative);
  • le tracé projeté et le type des principales voies de circulation et des réseaux de transport (p. ex., infrastructures routières et de transports en commun, infrastructures ferroviaires, réseaux cyclables, sentiers pédestres, stationnements). Consultez la fiche sur la voirie municipale.

Le plan d’urbanisme peut également inclure :

  • les zones à rénover, à restaurer ou à protéger lesquelles permettent, par exemple, d’identifier et de localiser les bâtiments fortement détériorés que l’on désire recycler, les bâtiments anciens à mettre en valeur, les sites naturels ou bâtis reconnus pour leur valeur architecturale ou environnementale;
  • la nature, la localisation et le type des équipements et infrastructures destinés à l’usage de la vie communautaire (p. ex., parcs, piscines, bibliothèques, écocentres, équipements municipaux);
  • les coûts approximatifs afférents à la réalisation des éléments du plan;
  • la nature et l’emplacement projeté des principaux réseaux et terminaux d’aqueduc, d’égouts, d’électricité, de gaz, de télécommunications et de câblodistribution (p. ex., localisation des sources d’approvisionnement en eau potable, des usines d’épuration et de traitement des eaux usées, des conduites de gaz);
  • la délimitation, à l’intérieur du territoire municipal, d’aires d’aménagement pouvant faire l’objet de programmes particuliers d’urbanisme (PPU);
  • la délimitation, à l’intérieur du territoire municipal, d’aires d’aménagement pouvant faire l’objet de plans d’aménagement d’ensemble;
  • tout autre élément de contenu visant à favoriser un urbanisme durable.

Le plan d’urbanisme peut aussi comprendre un PPU pour une partie du territoire de la municipalité.

Des indications sur ce que constitue « tout autre élément de contenu visant à favoriser un urbanisme durable » peuvent être données. Il doit s’agir d’éléments distincts et complémentaires des autres éléments spécifiquement prévus par la loi comme éléments de contenu obligatoire ou facultatif. Ils doivent être de la nature du plan d’urbanisme, c’est-à-dire être relatif à la planification territoriale à l’échelle de la municipalité locale. Il peut s’agir, par exemple, des éléments suivants :

  • une cartographie des nuisances sonores, permettant à la municipalité d’identifier les secteurs de son territoire soumis à des niveaux élevés de bruit et à y prévoir des règles d’urbanisme conséquentes; 
  • une analyse des formes urbaines des différents secteurs de son territoire, dans l’objectif de prévoir des normes d’urbanisme ou des critères de performance permettant de conserver les formes urbaines actuelles ou d’en atteindre de nouvelles;
  • une planification de la conservation des milieux naturels; 
  • une planification du développement du réseau de parcs municipaux, en conjonction avec le développement du réseau de transport actif; 
  • la désignation des parties de son territoire où la municipalité prévoit améliorer l’offre en matière de logement abordable, social ou familial; 
  • les intentions de la municipalité quant à différents objets ayant une dimension territoriale (agriculture urbaine, foresterie urbaine, gestion du stationnement, développement de l’art public, développement industriel, etc.).

À l’instar du schéma d’aménagement et de développement, le plan d’urbanisme n’a pas d’effet juridique direct sur le citoyen et, de ce fait, les dispositions du plan ne peuvent à elles seules servir de justification pour refuser la délivrance d’un permis de construction ou de lotissement. Pour justifier un tel refus, les intentions qui y sont exprimées doivent être mises en application dans les règlements d’urbanismeOuverture d'une fenêtre contextuelle.

Les politiques que le plan d’urbanisme vise à mettre en place engagent la municipalité pour les prochaines années et auront une incidence sur son développement. Il est donc essentiel que leur élaboration, modification ou révision prenne le temps requis pour que le conseil municipal puisse décider en connaissance de cause.

Par souci de légitimité et d’efficacité, les politiques d’urbanisme doivent s’appuyer sur une appréciation de l’état actuel de la situation en matière d’urbanisme, sur une implication de tous les intervenants concernés par le processus de développement de la municipalité et, enfin, sur la volonté municipale d’agir pour le bien commun de la population.

De plus, comme le plan d’urbanisme doit respecter le contenu du schéma d’aménagement et de développement de la MRC ou de la municipalité doit donc consulter les autorités intéressées au cours de son élaboration, de sa modification ou de sa révision.

Il n'y a pas obligation pour le plan d'urbanisme d'énoncer une vision stratégique. Toutefois, pour traduire le projet d’urbanisme et de développement d’une communauté, celui-ci gagnerait à être fondé sur les valeurs des citoyens qui la composent. Le cas échéant, on pourra toujours se référer aux valeurs énoncées dans le plan stratégique municipal. En termes opérationnels, la représentation de la vision stratégique dans le plan d’urbanisme nécessite également d’inclure :

  • un diagnostic portant sur l’état et l’évolution de la municipalité, qui met en évidence ses forces et ses faiblesses ainsi que les opportunités et les contraintes, et qui traite de démographie, de développement économique, de l’organisation et de la capacité d’accueil du territoire, de l’environnement, de l’équilibre social, de l’habitat, des transports, des équipements et des services sur le territoire de la municipalité ainsi que des milieux naturels, du patrimoine bâti et des paysages;
  • les énoncés de politique qui soutiennent, harmonisent entre elles et spatialisent les stratégies d’intervention dans les diverses matières abordées.

Enfin, rappelons que, une fois le schéma d’aménagement et de développement ratifié, le conseil de la MRC peut, par résolution, obliger une municipalité à inclure dans son plan d’urbanisme un ou plusieurs éléments du contenu facultatif d’un plan d’urbanisme ou du contenu d’un PPU. Dans ce cas et le plus tôt possible après son adoption, le secrétaire-trésorier transmet à la municipalité une copie certifiée conforme de la résolution adoptée par la MRC.

Document complémentaire et concordance

Les chartes des Villes de Longueuil, de Montréal et de Québec prévoient que le plan d’urbanisme de la ville doit (peut dans le cas de la Ville de Québec) comprendre un document complémentaire établissant des normes et des critères dont doivent tenir compte les conseils d’arrondissement lorsqu’ils adoptent des règlements d’urbanisme (p. ex., un règlement de zonage, un règlement sur les plans d’implantation et d’intégration architecturale).

Ces dispositions ont pour but d’accorder au conseil de la ville certains pouvoirs afin d’assurer une cohérence et une harmonisation des règlements d’urbanisme qui sont sous la responsabilité des conseils d’arrondissement sur l’ensemble du territoire de la ville.

En conséquence, les conseils d’arrondissement doivent prévoir, dans leur règlement, des dispositions au moins aussi contraignantes que les conditions établies dans le document complémentaire de la ville.

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Références


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