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Guide La prise de décision en urbanisme

Périmètres métropolitains, périmètres d'urbanisation et zones prioritaires d'aménagement et de réaménagement

Un schéma d’aménagement et de développement doit déterminer tout périmètre d’urbanisation, qui délimite les territoires d’urbanisation incluant les secteurs déjà urbanisés et ceux dans lesquels elle entend implanter les nouveaux secteurs d’expansion urbaine. Un schéma peut également déterminer les zones qui seront les premières aménagées ou réaménagées à l’intérieur d’un périmètre d’urbanisation.

Utilité

Par une démarcation entre les types d’activités et de développement de ces milieux, les périmètres d’urbanisation contribuent à une meilleure différenciation entre les milieux ruraux et urbains. Afin de minimiser les conflits d’utilisation du sol dans les territoires ruraux et urbains, la démarcation des territoires est assortie de mesures de protection et de mise en valeur des secteurs agricoles et urbains.

La détermination des périmètres d’urbanisation permet aussi une meilleure structuration du développement à l’échelle régionale ainsi qu’une meilleure planification des équipements et des infrastructures qui relèvent de la municipalité (p. ex., aqueduc, égouts), des commissions scolaires (p. ex., écoles), du gouvernement (p. ex., infrastructures routières) ou des organismes parapublics (p. ex., transports en commun).

Leur délimitation, à partir d’une identification des secteurs déjà développés et d’une évaluation des superficies requises pour l’expansion urbaine future, doit tenir compte des tendances relatives aux changements de population et d’emplois et peut favoriser :

  • le développement des secteurs les plus propices sur les plans économique, social et environnemental;
  • la diminution des pressions sur les zones agricoles;
  • le développement coordonné de zones chevauchant le territoire de plus d’une municipalité et l’harmonisation, par ces dernières, des infrastructures communautaires;
  • l’utilisation prioritaire des secteurs où les équipements et les infrastructures ont des capacités résiduelles (p. ex., le périmètre d’urbanisation peut être considéré comme une ligne hors de laquelle on ne permet pas l’ouverture de nouvelles rues et l’implantation prochaine des services d’aqueduc et d’égouts, sauf pour des raisons environnementales et sanitaires);
  • l’encadrement des interventions des promoteurs là où la municipalité, la MRC et la communauté métropolitaine privilégient l’urbanisation optimale de l’espace.

Alors que les périmètres d’urbanisation délimitent l’espace éventuellement consacré à l’habitat de type urbain, différentes zones d’aménagement ou de réaménagement peuvent être définies à l’intérieur de ces périmètres afin d’indiquer les territoires d’expansion urbaine à court, à moyen et à long termes, c’est-à-dire l’ordonnancement souhaité : Où? Quand? Comment?

Le fait d’établir un tel ordre de priorité peut favoriser une meilleure gestion de l’urbanisation, la consolidation des noyaux existants et prévenir les coûts d’une trop grande dispersion des activités urbaines.

Par exemple, l’identification de zones prioritaires d’aménagement résultant d’un consensus politique à l’échelle régionale peut favoriser un meilleur contrôle des coûts reliés à l’implantation d’un réseau intermunicipal d’approvisionnement en eau. La désignation de phases permet d’orienter le développement vers les secteurs déjà desservis de façon à rentabiliser rapidement les investissements publics consentis. On peut ainsi limiter les coûts reliés à la desserte simultanée de secteurs qui se développent d’autant plus lentement qu’ils sont nombreux et étendus.

La détermination des zones prioritaires peut être accompagnée d’une caractérisation des secteurs ainsi délimités relativement aux utilisations du sol et aux densités d’occupation qu’on y prévoit. On peut y favoriser notamment des formes plus compactes de développement, le maintien et l’amélioration des équipements, des infrastructures et des services à caractère régional (p. ex., les transports en commun) et la consolidation des pôles existants ou projetés.

De plus, les objectifs de protection des paysages, des zones sensibles et des ressources naturelles peuvent guider le choix des territoires propices à l’expansion urbaine.

Finalement, la détermination des zones prioritaires permet de livrer un message clair aux acteurs en énonçant concrètement les intentions des municipalités relatives aux secteurs à aménager ou à réaménager en priorité. Elle confirme leur approche de développement graduel des infrastructures avec le souci de bien gérer les fonds publics et le territoire. La concertation avec les promoteurs privés et les autres acteurs publics (p. ex., régies intermunicipales, corporations intermunicipales de transports, ministères et mandataires) qui fait partie du processus de planification peut s’avérer des plus éclairantes pour tous à l’égard de la prise en compte des conséquences reliées au développement urbain (p. ex., implantation d’un centre commercial, d’un échangeur).

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Caractéristiques

Dans ce domaine, les pouvoirs habilitants se trouvent  à l’article 2.24 (plan métropolitain), au paragraphe 3º du premier alinéa de l’article 5, aux paragraphes 1º, 3º et 9º du premier alinéa de l’article 6 et au paragraphe 1.1º de l’article 7 (schéma d’aménagement) de la Loi sur l’aménagement et l’urbanisme.

Périmètre métropolitain

Le plan métropolitain, dans une perspective de développement durable, définit des orientations, des objectifs et des critères aux fins d’assurer la compétitivité et l’attractivité du territoire de la communauté métropolitaine.

Ces orientations, objectifs et critères portent notamment sur l’identification de toute partie du territoire de la communauté métropolitaine qui doit faire l’objet d’une planification intégrée de l’aménagement et du transport, sur la définition des territoires voués à l’urbanisation optimale de l’espace et sur la définition de seuils minimaux de densité selon les caractéristiques du milieu.

En vertu de ces pouvoirs obligatoires, une communauté métropolitaine pourrait, par exemple :

  • privilégier une densification et une mixité d’usages dans des secteurs où des services de transport collectifs et actifs sont accessibles aux fins de soutenir un aménagement durable du territoire;
  • identifier des parties de territoire dont l’évolution dans le temps, en termes de développement urbain, peut être modifiée par des projets majeurs susceptibles d’avoir un impact important sur les réseaux de transport;
  • définir, à l'échelle métropolitaine, les limites du développement urbain prévu pour les prochaines années et auxquelles les MRC devront se conformer.

Enfin, en appui aux orientations, objectifs et critères s’appliquant à la définition des territoires voués à l’urbanisation optimale de l’espace, le plan métropolitain doit délimiter tout périmètre métropolitain.

Périmètres d’urbanisation

La délimitation des périmètres d’urbanisation (PU) constitue un élément de contenu obligatoire du schéma d’aménagement et de développement élaboré par la MRC.

Un PU est la limite prévue de l’expansion future de l’habitat de type urbain, peu importe que les concentrations soient des villes ou des villages.

Les PU sont des territoires auxquels se rattachent des notions de concentration, de croissance et de diversité des fonctions urbaines. Ils visent l’ensemble d’un espace urbain continu avec ou sans égard aux limites de quartiers ou de municipalités.

La concentration réfère à la notion de densité, d’intensité d’occupation du sol. Elle se traduit par un regroupement des constructions sur un territoire délimité.

La croissance renvoie à une augmentation des constructions, à des pressions pour la mise en place de nouveaux immeubles, équipements et infrastructures.

La diversité des fonctions implique une multiplicité de fonctions (résidentielle, commerciale, institutionnelle, industrielle, etc.) et la présence d’équipements et d’infrastructures de soutien et de desserte de celles-ci. Il paraît abusif d’évaluer comme territoire urbain devant être encadré par un PU le moindre développement résidentiel ou de verser dans le cas contraire et de ne considérer que les agglomérations de taille importante. Mais un village, si petit soit-il, composé de résidences, de commerces et de bâtiments institutionnels possède les attributs d’une unité urbaine et devrait comporter un PU.

Si la délimitation de la zone pouvant être urbanisée est trop petite par rapport à la croissance prévisible, en planifiant des réseaux d’infrastructures publiques pour un espace plus restreint que la demande réelle, le développement risque d’être mal structuré. Une modification du schéma devrait remédier à la situation. À l’inverse, si la délimitation de la zone pouvant être urbanisée est trop grande par rapport à la demande, il y a risque de dispersion et de sous-utilisation des infrastructures communautaires mises en place dans des zones partiellement construites et inutilement réservées à des fins urbaines. Cela peut conduire à des charges fiscales inutiles et à une mauvaise utilisation du territoire.

La détermination des PU doit donc être basée sur des perspectives de croissance réalistes et s’appuyer sur :

  • des analyses prévisionnelles se rapportant aux besoins en territoires, aux répercussions sur les activités existantes et aux besoins en équipements et en infrastructures;
  • la capacité d’accueil des secteurs bâtis et des nouveaux secteurs;
  • les coûts de viabilisation des nouveaux secteurs;
  • l’organisation spatiale régionale applicable à l’urbanisation et à la répartition des axes de développement ou des pôles industriels, commerciaux et de services.

Les PU ne correspondent pas nécessairement aux territoires extérieurs à la zone agricole permanente (les zones blanches). Ils tiennent compte avant tout des prévisions de croissance et des territoires requis pour accueillir le développement urbain.

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Zones prioritaires d'aménagement et de réaménagement

L’identification de zones prioritaires d’aménagement (ZPA) ou des zones prioritaires de réaménagement (ZPR) constitue un élément de contenu facultatif du schéma d’aménagement et de développement.

L’identification de ZPA fournit l’occasion de déterminer toute zone susceptible de faire l’objet d’un aménagement prochain. Par ailleurs, l’identification des ZPR fournit l’occasion d’indiquer le type de consolidation ou de mutation de l’occupation actuelle du sol que le réaménagement vise à concrétiser (p. ex., revitalisation de centres-villes traditionnels, de zones industrielles).

Ces zones sont généralement situées à l’intérieur des PU et destinées à l’expansion urbaine. Les territoires vacants à l’intérieur du PU où l’on ne prévoit pas intervenir à moyen et long termes sont souvent affectés à des fins de réserve urbaine où seuls des usages de type extensif sont autorisés.

Lorsqu'une MRC détermine des ZPA ou des ZPR, elle doit :

  • établir la priorité des phases entre les zones ainsi déterminées. Ce geste repose sur la reconnaissance d’enjeux régionaux (p. ex., meilleure gestion de l’urbanisation) permettant de choisir les zones à privilégier compte tenu d’une séquence logique d’aménagement. Il n’est pas nécessaire de ranger chaque zone selon un ordre numérique : on peut, par exemple, désigner les zones à développer à moyen terme par rapport à celles dont le développement est prévu ultérieurement;
  • déterminer pour chaque zone ou pour des parties de celle-ci les affectations du sol et les densités approximatives d’occupation. Il s’agit d’établir les vocations des parties du territoire en plus de déterminer l’intensité des développements prévus;
  • indiquer dans le plan d’action l’échéance prévue pour chaque étape de la mise en place des infrastructures et des équipements qui y sont projetés.

Dans ce cas, la grille de compatibilité, la liste des usages ou les dispositions visant l’occupation du sol dans chacune des grandes affectations du territoire devrait avoir pour effet de limiter au strict minimum les activités à caractère urbain (résidences, commerces, services, industries, équipements éducatifs, sociaux, culturels, de santé, etc.) à l’extérieur des zones urbaines existantes et vouées au développement. Elle devrait permettre également de les diriger vers les périmètres d’urbanisation et, le cas échéant, vers les secteurs desservis ou prioritaires ou vers des territoires à vocation économique spécialisée (pôle de services, zone commerciale ou zone industrielle, etc.).

Ordonnancement des zones prioritaires d’aménagement et de réaménagement

Une MRC peut établir des règles pour gérer le développement des zones prioritaires d’aménagement et de réaménagement. Par exemple, il serait envisageable d’indiquer les conditions à satisfaire avant d’amorcer le développement d’une zone de priorité d’aménagement seconde. On pourrait prévoir notamment que :

  • 75 % de la superficie de la zone prioritaire « première » devrait être occupée avant d’amorcer le développement de la zone « seconde »;
  • un certain nombre d’unités de logements devraient être construites par rapport au nombre d’unités de logements constructibles dans la zone prioritaire « première » avant d’amorcer le développement de la zone « seconde ».

Affectation urbaine de réserve

Les MRC qui déterminent des zones prioritaires d’aménagement à l’intérieur d’un périmètre d’urbanisation diffèrent normalement le développement prévu pour la partie restante du périmètre (p. ex., zone de réserve). Puisque des pouvoirs ont été donnés aux MRC pour délimiter de telles zones prioritaires et qu’elles peuvent démontrer le bien-fondé de leur délimitation (p. ex., besoins d’ici les 10 prochaines années, pertinence de rentabilisation des infrastructures en place), il serait opportun d’imposer un certain gel sur le développement dans les aires de réserve à condition que certains usages soient permis. En réalité, bien que les usages permis n’aient pas à être rentables mais seulement possibles, les seules activités permises dans une « affectation urbaine de réserve » pourraient être celles qui ont peu de conséquences sur l’utilisation et la transformation du milieu naturel : terrain de jeux, golf, ciné-parc, pépinière.

Tarification

Une municipalité qui entreprend de réaliser des travaux d’aqueduc et d’égout dans une ZPA prévue dans le schéma d’aménagement et de développement pourrait étendre sa tarification à l’ensemble des immeubles d’une zone de réserve avoisinante en considérant que ceux-ci vont bénéficier, à moyen ou à long terme, des travaux faisant l’objet de cette tarification.

Ententes relatives à des travaux municipaux

Dans son Règlement sur les ententes relatives à des travaux municipaux, une municipalité peut notamment indiquer les zones concernées, les infrastructures et les équipements visés, les modalités déterminant la part des coûts assumée par le promoteur ainsi que les quotes-parts des autres propriétaires bénéficiaires. Par exemple, lorsque les travaux d’aqueduc et d’égout desservent un territoire plus grand que le site du promoteur qui se trouve dans une zone prioritaire d’aménagement, la municipalité peut prévoir le « surdimensionnement » de ces infrastructures et équipements à ses propres frais, à ceux des utilisateurs éventuels ou du promoteur. Cette planification lui permet, entre autres, de définir les propriétaires bénéficiaires qui peuvent se trouver par ailleurs en zones de réserve et de déterminer leurs quotes-parts.

Zone prioritaire d’aménagement à l’extérieur des périmètres urbains

Enfin, rappelons qu’une MRC peut aussi désigner des zones à aménager ou à réaménager en priorité en dehors des PU, dans des secteurs à vocation agricole, forestière, de villégiature ou encore dans des sites présentant un intérêt particulier à mettre en valeur. Par exemple, pour les municipalités rurales qui sont aux prises avec de fortes pressions pour développer la villégiature sur le pourtour des lacs, un tel outil permettra de mieux encadrer, dans le temps et sur le territoire, la programmation des interventions et des initiatives des entreprises intéressées au développement de ces territoires.

Affectations du sol à l’intérieur du périmètre d’urbanisation

Le schéma d’aménagement et de développement peut également déterminer, pour un périmètre d’urbanisation ou pour des parties de celui-ci, hors de toute zone prioritaire d’aménagement ou de réaménagement, les affectations du sol qui présentent un intérêt pour la MRC.

Aménagement et développement durables du territoire

Finalement, une MRC peut déterminer tout autre élément de contenu à son SAD relatif à la planification de l’aménagement et du développement durables de son territoire. Dans ce contexte, la MRC peut accompagner la délimitation des périmètres d’urbanisation, des ZPA et des ZPR de toute mesure d’aménagement qu’elle juge appropriée pour contrôler l’urbanisation et la séquence de développement de son territoire.

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Références

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