Guide La prise de décision en urbanisme

Commerce

Les activités commerciales constituent une activité économique très importante. Du point de vue de l'aménagement du territoire et du développement, elles sont structurantes tant par rapport à l'espace occupé, à l'achalandage et aux déplacements qu'elles entraînent qu'aux coûts des interventions publiques nécessaires à leur fonctionnement et aux revenus fiscaux qu'elles génèrent.

Utilité

La municipalité peut promouvoir l'implantation d'usages commerciaux sur son territoire en utilisant ses pouvoirs pour les contrôler, pour aménager des artères commerciales, pour assister financièrement les personnes et les organismes dans leurs efforts de revitalisation et pour favoriser la création d'une Société de développement commercial.

Bien que les municipalités n'agissent pas comme régulateur de la concurrence, elles sont toutefois justifiées de se définir une politique concernant le développement des commerces et des services.

Un des défis de l'intervention publique dans le secteur commercial consiste à appuyer sa croissance tout en contrôlant les répercussions et les demandes de la fonction commerciale sur l'organisation du territoire. Plusieurs aspects relatifs à la gestion de l'urbanisation ainsi qu'à la gestion équitable des dépenses encourues et des bénéfices réalisés par la collectivité doivent être considérés :

renforcement ou dispersion des activités centrales;
desserte adéquate des milieux et détérioration des secteurs anciens;
accessibilité pour la clientèle et les marchandises par les réseaux routiers et les transports en commun;
contribution à l'animation et au dynamisme de la vie urbaine.

Pour les administrateurs municipaux, la compréhension de ces enjeux passe par une meilleure connaissance des particularités de l'activité commerciale, de son évolution et de son rôle dans l'organisation du territoire.

L'évaluation de l'importance de l'activité commerciale sur l'économie locale ainsi que celle de l'impact de nouveaux projets sur les activités existantes devraient permettre aux administrateurs municipaux de définir les interventions possibles en fonction de leurs objectifs et des moyens dont ils disposent.

Par exemple, afin de consolider la vocation commerciale du centre-ville, de trouver un équilibre entre celui-ci et la périphérie et de le rendre plus attirant, la municipalité pourrait retenir six interventions prioritaires :

éviter la dispersion des fonctions commerciales et de services en périphérie en prévoyant, pour son centre-ville, une vocation spécifique et exclusive (p. ex., bureaux, services administratifs, équipements communautaires);
investir dans l'amélioration physique du centre-ville (p. ex., aménagement d'espaces de stationnement, amélioration des lampadaires, des parcs et aires de repos);
mettre sur pied un programme de subvention à la restauration des façades;
mettre sur pied un programme de recrutement de nouvelles places d'affaires;
favoriser la présence des services de proximité (p. ex., épicerie, pharmacie, etc.);
promouvoir le regroupement des gens d'affaires en société de développement commercial (SDC) et apporter un soutien financier à cet organisme.

Par exemple, afin d'assurer la rentabilisation des investissements consentis par la planification structurée du développement commercial et l'optimisation des répercussions de ce développement sur la structure commerciale d'ensemble et sur l'organisation urbaine, une MRC pourrait déterminer que le « commerce de détail d'une superficie d'un certain nombre de mètres carrés » est un type d'activités ou d'usages autorisé uniquement dans certaines affectations, notamment dans l'affectation « pôle multifonctionnel ».

La planification des espaces commerciaux a également pour but d'assurer la rentabilisation des investissements consentis par une planification structurée du développement commercial :

qui privilégie la consolidation et la valorisation des pôles commerciaux, des centres-villes, des artères commerciales et des rues commerciales traditionnelles existantes;
qui favorise la complémentarité des nouvelles implantations commerciales en fonction de ces milieux;
qui optimise les répercussions du développement commercial sur la structure commerciale d'ensemble, sur l'organisation urbaine et sur les transports.

Caractéristiques

Dans ces domaines, les principaux pouvoirs habilitants se trouvent dans la Loi sur l’aménagement et l’urbanisme, le Code municipal du Québec, la Loi sur les cités et villes et la Loi sur les compétences municipales.

Le terme « activité commerciale » s'applique aux entreprises de détail qui achètent des marchandises dans le but de les revendre au public pour usage personnel ou ménager et qui offrent des services s'y rattachant comme l'installation et la réparation.

Aux établissements de vente au détail Ouverture d'une fenêtre contextuelle l'on ajoute ce qu'il est convenu d'appeler les services à la consommation : services personnels et domestiques (p. ex., salons de coiffure), services de divertissement et de loisir (p. ex., cinémas, théâtres), restauration, hébergement, services financiers et parfois services professionnels (p. ex., médicaux, juridiques).

Outre ses pouvoirs en matière d’urbanisme (et d’organisation physique du territoire) en vertu de la Loi sur l’aménagement et l’urbanisme, toute municipalité locale peut, par règlement, en vertu de la Loi sur les compétences municipales, régir les activités économiques sur son territoire.

Hiérarchie des activités commerciales

Depuis plusieurs années, et ce, particulièrement dans les régions métropolitaines, les agglomérations et les municipalités en croissance, on assiste à un redéploiement et à une restructuration des activités liées aux commerces. Les grandes surfaces sont venues s'ajouter aux autres composantes de la structure commerciale (centres-villes traditionnels, centres commerciaux régionaux et locaux, artères commerciales périphériques). L'attitude des instances municipales face à cette situation importe. Par exemple, ne pas régir ou n'exercer aucun contrôle sur l'implantation de projets commerciaux en périphérie peut accélérer le dépérissement du centre-ville et des autres pôles existants et contribuer à l'augmentation des coûts des services (p. ex., desserte en transports en commun, aqueduc et égouts, réseau routier). Par ailleurs, un contrôle trop sévère sur ces projets peut provoquer l'exode des consommateurs qui iront ailleurs pour trouver ce type de commerces.

L'accomplissement de ce rôle exige bien entendu des moyens d'intervention. Dans le cadre actuel de fonctionnement des municipalités, les moyens suivants sont à considérer :

la planification ordonnée du développement du territoire doit définir une hiérarchie des activités commerciales qui identifie les territoires voués à ces activités, compte tenu des besoins ou des opportunités de développement ainsi que de la desserte existante ou nécessaire en équipements et infrastructures et des montants à investir;
pour assurer le développement ordonné du territoire, les municipalités doivent également participer à des opérations de revitalisation des parties de leur territoire qui sont confrontées à des problèmes de dépérissement et d'adaptation aux nouvelles formes d'activités économiques.

Stratégie de développement commercial

Le cadre actuel d'intervention en matière d'aménagement et d'urbanisme permet tant aux autorités régionales que locales de bien définir les principaux éléments d'une « stratégie de développement commercial ».

Une problématique devrait caractériser la diversité commerciale, faire une analyse des problèmes d'exode et caractériser les composantes de la structure commerciale (éparpillement ou étalement des espaces commerciaux sur le territoire, faible diversité de l'offre commerciale, dévitalisation du centre-ville ou du noyau villageois, fermeture de commerces de quartier, exode des consommateurs, etc.).
Pour mesurer la place occupée par la fonction commerciale dans l'économie locale, on peut se référer à des indicateurs permettant de révéler l'état ou l'évolution des facettes de la situation (évolution des commerces de détail et des services sur la rue principale, importance relative des divers types d'immeubles commerciaux dans la richesse foncière locale, part des emplois dans ce secteur, part des taxes municipales, etc.).

Il importe de se questionner sur l'aire de marché (provenance de la clientèle), sur la zone d'influence de toute activité commerciale ainsi que sur l'interdépendance des choix de localisation entre les différentes catégories d'activités commerciales (effets d'attraction et de répulsion). Il est également approprié d'évaluer tout effet d'une implantation commerciale sur le milieu. Pour ce faire, l'on doit adopter dans certains cas une vision régionale, car les effets de certaines activités vont bien au-delà des limites municipales (p. ex., magasins entrepôts).
Les pôles principaux de commerces et de services devraient d'abord être définis et délimités : centres-villes traditionnels, pôles à la périphérie de l'agglomération et, s'il y a lieu, autres secteurs dans d'autres noyaux urbains.
Leurs vocations respectives devraient être précisées et, éventuellement, les activités qui leur sont exclusives devraient être définies. La superficie maximale des commerces devrait être déterminée selon leur localisation. Une planification détaillée des artères commerciales devrait être établie.
À l'égard de la mise en place de nouveaux espaces commerciaux justifiés par des besoins, la stratégie pourrait :
- établir les critères généraux de localisation et d'implantation des projets commerciaux qui supportent la mise en place et la rentabilisation des équipements et infrastructure publics;
- exiger une évaluation des impacts reliés à l'implantation de projets commerciaux (p. ex., les grandes surfaces de 4 000 m2 et plus) sur la structure commerciale (effets de déplacement de la clientèle actuelle ou effets d'attraction de nouveaux clients), sur les équipements et infrastructures publics (fluidité et sécurité du réseau routier supérieur), sur les immobilisations requises (nécessité d'une nouvelle route, d'un échangeur, d'augmenter la capacité de l'usine de filtration, de mettre en place un réseau d'aqueduc et d'égout), sur la trame urbaine (augmentation de la circulation, manque d'espaces de stationnement, absence de transport en commun, conflits avec les usages environnants).
Le « monitoring » du développement des activités de commerce devrait être activé, c'est-à-dire créer une banque de données où l'on peut suivre l'évolution de l'emploi, des investissements, des espaces vacants, des fermetures et ouvertures d'établissements, etc.

Les études de marché

Le degré variable de compatibilité entre les diverses activités commerciales se traduit par des formes particulières de répartition spatiale, mais aussi par une grande mobilité des activités. Ainsi, en raison de sa forte spécialisation et de l'importance des superficies requises, la formule du magasin-entrepôt (p. ex., Costco Club Price, Réno-Dépôt) privilégie une localisation accessible à un large marché, le plus souvent en périphérie urbaine, à proximité du réseau autoroutier. De telles modifications de la structure commerciale et du comportement des consommateurs peuvent amener la municipalité à revoir périodiquement les superficies affectées aux différentes catégories de commerces ainsi que la réglementation qui s'y rapporte. La réalisation d'études de marché peut s'avérer très utile à cet égard.

La création d'une société de développement commercial (SDC)

Une municipalité locale peut décréter, modifier ou abroger des règlements pour définir les limites d'une zone commerciale à l'intérieur de laquelle peut être formé un seul district commercial comprenant au moins 50 établissements et plus de 50 % des établissements de cette zone. Elle peut aussi prévoir la constitution d'une société de développement commercial (SDC) ayant compétence dans ce district. L'établissement d'entreprise et le contribuable qui le tient ou l'occupe sont respectivement imposables au sens de la Loi sur la fiscalité municipale.

Une SDC peut :

promouvoir le développement économique du district;
établir des services communs à l'intention de ses membres et de leurs clients;
exploiter un commerce dans le district;
construire et gérer un garage ou un parc de stationnement;
exécuter des travaux sur la propriété publique ou privée avec le consentement du propriétaire.

La société peut être formée à la requête de contribuables tenant un établissement dans le district. La requête doit être signée par un nombre minimal de ceux-ci.

10, s'ils sont moins de 100;
20, s'ils sont 100 ou plus, mais moins de 250;
30, s'ils sont 250 ou plus, mais moins de 500;
40, s'ils sont 500 ou plus.

Le nombre minimal de contribuables qui doivent signer la requête demandant au conseil d’une municipalité de dissoudre une SDC est le même que celui pour la constituer.

Cette requête Ouverture d'une fenêtre contextuelle est présentée au conseil de la municipalité.

Le processus de création est démocratique et suit la procédure habituelle d'approbation des règlements municipaux. À la suite de la transmission de la requête, la municipalité la soumet à l'approbation des contribuables tenant un établissement dans le district. Sous réserve de certaines règles particulières aux SDC, les modalités sont celles prescrites par la Loi sur les élections et les référendums dans les municipalités (période d'enregistrement et, s'il y a lieu, scrutin référendaire). Si plus de 50 % des contribuables qui ont voté indiquent qu'ils y sont favorables, le conseil peut autoriser par résolution la constitution de la société. Dans le cas contraire, la requête est rejetée et une nouvelle requête ne peut être présentée avant 24 mois. La municipalité doit transmettre à l'Inspecteur général des institutions financières une résolution autorisant la constitution de la SDC. Le délai pour présenter une nouvelle requête visant à modifier les limites d'une SDC existante ou pour la dissoudre est aussi de 24 mois.

Une fois créée, tous les contribuables qui tiennent un établissement dans le district sont membres de la société et ont droit de vote à ses assemblées : ils ne possèdent qu'un seul droit de vote par établissement. Lorsqu'une cotisation devient exigible, en totalité ou en partie, seuls les membres qui ont acquitté leur cotisation sont éligibles au conseil d'administration et peuvent exercer leur droit de vote. La municipalité peut également accorder une subvention à la SDC et garantir la solvabilité d'une caution de la société quant au remboursement d'un emprunt.

Le conseil d'administration est formé de neuf personnes. Six personnes membres de la société sont élues par l'assemblée générale, une personne est désignée par le conseil municipal (parmi ses membres ou parmi les fonctionnaires ou employés de la municipalité) et les deux autres sont désignées par les membres élus du conseil d'administration.

Les règles régissant le calcul des cotisations Ouverture d'une fenêtre contextuelle des membres, les versements et les dates d'échéance sont établies par règlement.

Lorsqu'une SDC est créée, les membres élisent un conseil d'administration et adoptent, lors de la première assemblée générale annuelle, ou lors d’une assemblée générale convoquée à cette fin, un premier budget. Le budget annuel doit être approuvé par la municipalité qui, ensuite, décrète par règlement la cotisation des membres.

Le conseil réglemente toute autre matière relative à la société, notamment les modalités d'établissement, de perception et de remboursement de la cotisation de même que les règles transitoires applicables lorsque le territoire de la société est modifié. Il le fait par règlement. Il approuve aussi les règlements de régie interne de la société.

Développement économique et promotion commerciale

Une municipalité locale peut :

dans le but de favoriser son développement économique, établir et exploiter notamment un centre de congrès ou un centre de foires, un marché public, un embranchement ferroviaire, un bureau d’information touristique, comme elle peut confier à une personne l’exploitation d’un tel équipement;
constituer tout organisme pour la promotion commerciale ou touristique et lui confier l’organisation et la gestion d’activités relatives aux buts qu’il poursuit.

Assistance financière

Une municipalité peut, en vertu de ses pouvoirs, accorder une assistance financière directe aux personnes et aux organismes, et ceci, dans le but de favoriser des actions privées. Elle peut également intervenir directement en contribuant à divers fonds d'investissement créés à des fins de développement économique local.
Étude de caractérisation et plan de réhabilitation

Celui qui cesse définitivement d'exercer une activité industrielle ou commerciale appartenant à l'une des catégories désignées par règlement du gouvernement – le Règlement sur la protection et la réhabilitation des terrains, annexe III – est tenu de procéder à une étude de caractérisation du terrain où elle s'est exercée, dans les six mois de cette cessation d'activité ou dans tout délai supplémentaire n'excédant pas dix-huit mois que peut accorder le ministre du Développement durable, de l’Environnement et de la Lutte contre les changements climatiques, aux conditions qu'il fixe, dans l'éventualité d'une reprise d'activités. L'étude doit, sitôt complétée, être communiquée au ministre et au propriétaire du terrain.

Si l'étude de caractérisation révèle la présence de contaminants dont la concentration excède les valeurs limites réglementaires, celui qui a exercé l'activité concernée est tenu, dans les meilleurs délais après en avoir été informé, de transmettre au ministre, pour approbation, un plan de réhabilitation énonçant les mesures qui seront mises en oeuvre pour protéger les êtres humains, les autres espèces vivantes et l'environnement en général ainsi que les biens, accompagné d'un calendrier d'exécution et, le cas échéant, d'un plan de démantèlement des installations présentes sur le terrain.

Il en est de même pour tout propriétaire ou exploitant d’un réservoir faisant partie d’une installation d’équipement pétrolier au sens de la Loi sur le bâtiment.

En vertu de l’article 227 de la Loi sur l’aménagement et l’urbanisme (LAU), une municipalité peut demander à la Cour supérieure d’ordonner la cessation d’une utilisation du sol ou d’une construction incompatible avec les dispositions d’un plan de réhabilitation. Voir la fiche sur les recours et sanctions.

Références

Loi sur les compétences municipales (chapitre C-47.1), articles 9 à 13 (développement économique local), 90 à 97 (dispositions générales).
Loi sur l'aménagement et l'urbanisme (chapitre A-19.1), articles 5, 6, 7 (contenu du schéma), 61 à 75 (contrôle intérimaire régional), 111 à 112.8 (contrôle intérimaire local), 81 à 86 (plan d’urbanisme, 113 (zonage).
Code municipal du Québec (chapitre C-27.1), articles 634 à 677 (SDC) .
Loi sur les cités et villes (chapitre C-19), articles 458.1 à 458.44 (SDC).
Loi sur la fiscalité municipale (chapitre F-2.1).
Loi sur la Qualité de l’environnement (chapitre Q-2), articles 31.51 et 31,51.1 (étude de caractérisation et plan de réhabilitation).
Règlement sur la protection et la réhabilitation des terrains (chapitre Q-2, r.18.1.01), article 2 et annexe III.
Loi sur le bâtiment (chapitre B-1.1)
Loi sur les élections et les référendums dans les municipalités (chapitre E-2.2).
Loi sur les compagnies (chapitre C-38).
Loi sur la publicité légale des entreprises individuelles, des sociétés et des personnes morales (chapitre P-45).
Martin ALARIE. 2007, Le rôle des autorités municipales dans la planification du développement des activités industrielles et commerciales. Revue Industrie et Commerce, mars/avril, p. 26-27.
Ministère des Affaires municipales et de la Métropole, Pierre Blais, Chantal Laliberté, Claire Morrissette, Linda Phaneuf, La planification des espaces de commerces et services à l'échelle régionale, octobre 1997.
Ministère des Affaires municipales et de la Métropole, « Urbanisme et activités commerciales : un secteur qui compte, la fonction commerciale dans l'espace urbain et régional, le bon diagnostic pour de meilleures décisions », Municipalité, Municipalité-Plus, août-septembre, octobre et novembre 1993.
Ministère des Affaires municipales, Restauration des façades au centre-ville de Trois-Rivières, collection « Aménagement et urbanisme », 1987.
Ministère des Affaires municipales, Revitalisation des secteurs commerciaux des centres-villes, Les Publications du Québec, 1983.
Ministère des Affaires municipales, Façades et devantures, guide de rénovation des bâtiments commerciaux, Les Publications du Québec, 1987.