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Guide La prise de décision en urbanisme

Expropriation

L'expropriation est une opération par laquelle une municipalité peut, aux fins d'utilité publique, acquérir de façon forcée un immeuble de propriété privée moyennant indemnité.

Utilité

Le recours à l'expropriation permet à la municipalité de s'approprier :

  • tout bâtiment ou terrain, dont elle a besoin pour toutes fins municipales (sauf s'il fait partie du domaine public) ou servitude nécessaire à l'exécution de travaux qu'elle ordonne par règlement, procès-verbal ou ordonnance dans les limites de ses attributions;
  • en tout ou en partie, les chemins situés dans la municipalité et appartenant à des personnes, sociétés ou personnes morales de droit privé;
  • tout bâtiment ou terrain en vue de créer une réserve foncière ou dans le cadre d'un programme d'acquisition d'un immeuble au centre-ville en vue de le céder à un promoteur privé;
  • tout immeuble ou servitude que le conseil croit nécessaire pour l'établissement d'ouvrages relatifs à l'approvisionnement en eau potable ou aux égouts; à l'établissement de systèmes d'antennes communautaires de radio et de télévision.

Une municipalité aurait le droit d'exproprier tout bâtiment affecté par l'élargissement d'un chemin public lorsque ces travaux ont été ordonnés par règlement ou par tout autre ordonnance de son ressort. Ainsi, une municipalité pourrait exproprier tout chemin privé qu'elle a décidé de municipaliser par règlement. Elle pourrait également exproprier une carrière pour en faire un parc public.

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Caractéristiques

Dans ce domaine, les pouvoirs habilitants se trouvent principalement dans le Code municipal du Québec, la Loi sur les cités et villes, la Loi sur l'expropriation et la Loi sur l'aménagement et l'urbanisme.

Les procédures sont de rigueur et doivent être strictement suivies sous peine de nullité. Soulignons que la Loi sur l'expropriation ne s'intéresse qu'à la procédure et à l'indemnité alors que les pouvoirs d'expropriation sont prévus par le Code municipal, la Loi sur les cités et villes, la Loi sur l'aménagement et l'urbanisme et toute autre loi spéciale et générale.

Par exemple, toute municipalité peut, en se conformant aux procédures d'expropriation prévues par la loi :

  1. s'approprier tout immeuble, partie d'immeuble ou servitude nécessaire à l'exécution des travaux qu'elle a ordonnés dans les limites de ses attributions;
  2. s'approprier, en tout ou en partie, les chemins pavés ou empierrés situés sur son territoire et appartenant à des personnes, sociétés ou personnes morales de droit privé;
  3. s'approprier tout immeuble ou partie d'immeuble ou servitude dont elle a besoin pour toutes fins municipales, y compris le stationnement des voitures automobiles.

Ces dispositions ne doivent pas être interprétées comme restreignant le droit que la municipalité peut posséder par ailleurs d'acquérir de gré à gré des immeubles pour les mêmes fins. De fait, une municipalité peut procéder à une expropriation lorsque l'entente de gré à gré avec les propriétaires est impossible de même qu'à chaque fois que le pouvoir habilitant le lui permet.

Le fait que certains particuliers puissent profiter d'un règlement municipal n'est pas nécessairement incompatible avec l'intérêt public. Par conséquent, il appartient aux propriétaires expropriés de prouver non seulement l'absence d'intérêt public, mais aussi des éléments de mauvaise foi ou de favoritisme de la part du conseil municipal.

Une municipalité ne peut, sans l'autorisation du gouvernement, prendre par voie d'expropriation les propriétés suivantes :

  • celles appartenant à l'état ou tenues en fiducie pour son usage;
  • celles possédées ou occupées par des sociétés de chemin de fer, par des fabriques, institutions ou corporations religieuses, charitables ou d'éducation;
  • celles possédées ou occupées par les gouvernements du Canada ou du Québec;
  • les cimetières, les évêchés, les presbytères et leurs dépendances.

Toutefois, une municipalité régie par le Code municipal du Québec peut, sans l'autorisation du gouvernement, exproprier des servitudes sur le terrain d'une propriété religieuse, charitable ou d'éducation ou sur le terrain d'une fabrique pour l'établissement, la réparation et l'entretien d'un système d'aqueduc et d'égout, sauf sur les terrains servant aux fins de culte.

Le pouvoir d'élaborer un programme particulier d'urbanisme (PPU) applicable à son centre-ville (ou secteur central) permet à la municipalité de procéder à l'acquisition d'immeubles en vue de leur aliénation ou de leur location à des fins prévues dans le programme par exemple, aux fins de stationnement public.

Par ailleurs, le pouvoir de citer un monument historique permet à la municipalité d'acquérir de gré à gré ou d'exproprier tout bien ou droit réel nécessaire pour isoler, dégager, assainir et mettre en valeur le voisinage immédiat d'un monument historique, voire acquérir le monument lui-même.

De plus, une municipalité peut exproprier tout immeuble dans le cadre d’un programme de revitalisation à l'égard d'un secteur qu'une municipalité délimite, à l'intérieur de toute zone identifiée dans le règlement de zonage, dans lequel la majorité des bâtiments ont été construits depuis au moins 20 ans et dont la superficie est composée pour moins de 25 % de terrains non bâtis.

Lorsqu'une entente intermunicipale prévoit la constitution d'une régie intermunicipale, celle-ci se voit conférer des pouvoirs d'acquisition, par expropriation, des biens meubles et immeubles nécessaires à la poursuite de ses buts (p. ex. l'établissement d'un lieu d'enfouissement sanitaire, le développement d'un réseau de parcs récréatifs, des immobilisations en matière de transport en commun).

Tribunal administratif du Québec

Même si l'instance d'expropriation commence par la signification d'un avis d'expropriation, l'expropriant doit, au préalable, déposer au Tribunal administratif du Québec (TAQ) un plan et une description de l'immeuble ou du droit réel immobilier à exproprier, signés par un arpenteur-géomètre. Lorsqu'il y a plus d'un immeuble, l'expropriant peut déposer un plan général.

Le TAQ a compétence exclusive pour déterminer les indemnités payables lors d'une expropriation. La juridiction de la Cour supérieure se limite à celle du droit d'exproprier.

Aussi, il revient au TAQ de trancher toutes les questions de droit et par le fait même de décider de toute solution permettant de fixer l'indemnité. Par exemple, le tribunal pourrait conclure que le résidu d'une expropriation effectuée par la municipalité ne peut être convenablement utilisé par l'exproprié et, par conséquent, ordonner également l'expropriation de celui-ci.

L'expropriant et l'exproprié doivent parfois produire au dossier une déclaration indiquant en détail le montant que l'un offre et que l'autre réclame.

Le désistement de l'expropriant est toujours possible avant le paiement de l'indemnité, sur requête de l'expropriant signifiée à l'exproprié et approuvée par le tribunal.

Les plans et règlements d'urbanisme, en particulier les règlements de zonage, ont une grande importance dans la détermination des indemnités d'expropriation, surtout pour ce qui a trait à l'évaluation des biens expropriés. Par exemple, le zonage en vigueur peut être utilisé pour la détermination du meilleur et du plus profitable usage de la propriété expropriée.

Trois grandes méthodes sont utilisées pour fixer la valeur marchande de la propriété faisant l'objet d'une expropriation, soit :

  • l'étude des prix de vente des propriétés avoisinantes comparables à celle qui est expropriée;
  • l'évaluation des coûts de reproduction ou de remplacement en déduisant la valeur de la dépréciation correspondant à celle de l'immeuble exproprié;
  • le prix qu'un acquéreur verserait pour la propriété en prenant en considération le revenu qu'il pourrait en tirer.

Un principe important à retenir veut que, en matière d'expropriation, le propriétaire ait droit à une indemnité correspondant à la valeur de son bien ainsi qu'à tous dommages que lui cause l'expropriation, à moins que l'expropriation sans indemnité soit clairement exprimée dans la loi l'autorisant. Il a droit non seulement à la valeur vénale, estimée en argent, de son bien à une date donnée, mais également à tous les avantages prévus et futurs actualisés à cette date donnée. Le principe veut donc que tout immeuble possède une valeur d'échange.

Les municipalités peuvent recourir au pouvoir d'expropriation pour établir des réserves foncières. Afin de contrer le monopole de certains promoteurs ou de propriétaires qui ne veulent pas vendre et lutter ainsi contre la spéculation foncière, certaines municipalités se constituent une banque de terrains aux fins de développement urbain. La réserve foncière constitue une fin en soi et, pour que le règlement d'expropriation soit valide, il n'est pas nécessaire qu'il soit plus précis.

Bien patrimonial cité

Une municipalité peut acquérir par expropriation, tout bien ou droit réel nécessaire pour isoler, dégager, assainir ou autrement mettre en valeur un immeuble patrimonial cité situé sur son territoire ou un immeuble situé dans un site patrimonial qu’elle a cité. Une municipalité peut pareillement acquérir par expropriation, un immeuble patrimonial cité situé sur son territoire ou un immeuble situé dans un site patrimonial qu’elle a cité. Une municipalité peut, après avoir pris l’avis du conseil local du patrimoine, céder ou vendre ces biens ou droits sans qu’aucune autorisation ne soit requise.

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Références

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