Guide La prise de décision en urbanisme

Contribution pour fins de parcs, terrains de jeux et espaces naturels

Lors d'une demande de permis de lotissement ou, dans certains cas, de permis de construction, le pouvoir d'obliger le requérant à céder gratuitement une partie du site ou à payer une contribution financière peut aider la municipalité à établir, agrandir et aménager des parcs ou des terrains de jeux ainsi qu'à protéger des espaces naturels.

Utilité

La présence, près des lieux de résidence et de travail, de parcs et de terrains de jeux est de plus en plus reconnue comme une composante importante de la qualité de vie des citoyens. De plus, les préoccupations d'ordre environnemental à l'égard de la protection des espaces naturels, tels les cours d'eau, les boisés et les milieux sensibles, ne cessent de croître. La localisation, l'accessibilité et l'aménagement de ces espaces constituent des éléments à considérer dans la planification des réseaux d'espaces verts. Cette planification doit s'inscrire dans celle des fonctions urbaines sur le territoire municipal.

Par ailleurs, les municipalités disposent de ressources financières limitées et l'acquisition de terrains, leur aménagement aux fins de parcs et de terrains de jeux de même que l'acquisition d'espaces naturels pour la conservation ne s'imposent pas toujours comme priorités budgétaires.

Dans ce contexte, la possibilité pour la municipalité d'exiger que les promoteurs de projets de développement ou de redéveloppement leur cèdent une partie de leur propriété ou l'équivalent en argent aux fins de parcs constitue un moyen efficace de répondre aux besoins générés par les nouveaux occupants de ces secteurs sans avoir à financer elle-même ces investissements.

Au fil du temps, les pouvoirs ont évolué afin de permettre aux municipalités de les appliquer avec plus de flexibilité ou encore d'élargir les possibilités d'exiger la contribution des promoteurs lors du lotissement ou de la construction d'un terrain.

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Caractéristiques

Dans ce domaine, les pouvoirs habilitants se trouvent aux articles 117.1 à 117.16 de la Loi sur l'aménagement et l'urbanisme.

Type de contribution et conditions préalables

La contribution aux fins de parcs peut s'appliquer non seulement à l'établissement, au maintien et à l'amélioration des parcs et des terrains de jeux, mais aussi à la préservation des espaces naturels.

Les modalités de la contribution à verser à la municipalité peuvent être établies dans le règlement de lotissement et dans le règlement de zonage.

Le règlement de lotissement peut prévoir qu’une contribution est exigée lors de l'approbation d'un plan relatif à une opération cadastrale, préalablement à l’émission du permis de lotissement.

Le règlement de zonage peut prévoir une contribution préalable à l’émission d’un permis de construction dans les cas suivants :

  • lorsque l’immeuble fait l’objet d’un projet de redéveloppement;
  • lors de la construction d’un nouveau bâtiment principal sur un terrain qui a été immatriculé comme lot distinct sans permis de lotissement, mais résultant de la rénovation cadastrale;
  • lorsque le permis vise à permettre de nouvelles activités sur le site visé;
  • lorsque le permis vise une intensification des activités existantes sur le site visé.

La loi ne précise pas ce que l'on entend par « projet de redéveloppement », « nouvelles activités » ou « intensification des activités existantes ». La municipalité doit définir, dans son règlement de zonage, les types de projets qui cadrent avec ces catégories générales et pour lesquels elle entend exiger une contribution. 

La contribution ne peut être exigée dans le cas d'une annulation, d'une correction ou d'un remplacement de numéros de lots n'entraînant aucune augmentation du nombre de lots puisque ces opérations cadastrales ne sont pas associées à de véritables projets de développement, mais plutôt à des gestes à caractère administratif. Le règlement peut également définir toute autre exception à l'obligation de la contribution. Par exemple, certaines opérations cadastrales peuvent être exemptées d’une contribution si la municipalité considère qu’une telle contribution n’est pas nécessaire ou équitable  (p. ex. : attribution d'un numéro de lot à un terrain déjà construit, subdivision dans les parties rurales du territoire municipal, opération cadastrale visant des sites de petite superficie).

La contribution peut prendre la forme :

  • de la cession gratuite d'un terrain à la municipalité;
  • du versement d'une somme d'argent à la municipalité;
  • d'une combinaison des deux.

Le règlement peut spécifier dans quels cas chacune de ces obligations s'applique ou laisser ce choix à la discrétion du conseil ou du comité exécutif. Dans le cas d'un projet par phases, cette discrétion existe pour chacune des approbations d'opération cadastrale et le fait qu'on ait accepté de l'argent lors de phases antérieures n'empêche pas d'exiger ultérieurement une partie de terrain.

Le terrain cédé doit faire partie du « site » visé par la demande de permis à moins que la municipalité et le propriétaire conviennent, par entente, que l'engagement puisse porter sur un autre terrain situé dans la municipalité. Cette approche peut permettre à la municipalité d'acquérir des terrains plus propices à l'établissement d'un parc, d'un terrain de jeux ou d'un espace vert.

On entend par « site », selon le cas, l'assiette de l'immeuble visé par le permis de construction ou le terrain compris dans le plan relatif à une opération cadastrale.

Le règlement de zonage ou de lotissement doit établir les règles de calcul de la superficie de terrain devant être cédée ou du montant à verser. Ces règles peuvent varier selon :

  • les catégories de terrains en fonction de leur usage, de leur superficie ou de ces deux critères combinés;
  • les parties de territoire;
  • une combinaison de catégories de terrains et de parties de territoire.

La superficie de terrain ou la somme d'argent ne peut dépasser 10 % de la superficie ou de la valeur du site, respectivement. S'il y a combinaison des deux, le 10 % s'applique à la valeur du site.

Toutefois, une municipalité peut exiger la cession d’un terrain dont la superficie excède 10 % lorsque le terrain visé par la demande de permis de lotissement ou de construction est situé dans un secteur central de la municipalité et constitue, en tout ou en partie, un espace vert. C’est la municipalité qui doit, dans son règlement, délimiter ses secteurs centraux et définir ce qui constitue un espace vert.

Par souci d'équité, les règles de calcul établies dans le règlement doivent prévoir, lorsqu’une contribution est exigée, un crédit au propriétaire pour toute contribution antérieure à l’égard du site visé ou d’une partie de celui-ci.

Lorsque l'imposition prend la forme d'une contribution financière équivalente à un pourcentage de la valeur du site, elle s'établit au moment de la réception de la demande de permis de construction ou d'opération cadastrale. Deux méthodes peuvent être utilisées :

  • le recours à la valeur inscrite au rôle d'évaluation foncière de la municipalité;
  • l'établissement de la valeur par un évaluateur agréé, mandaté par la municipalité.

Cette dernière approche est particulièrement indiquée lorsque le taux de croissance de la municipalité est élevé et que les valeurs inscrites au rôle sont inférieures à la valeur marchande.

Le choix de recourir à l'une ou l'autre des approches de détermination de la valeur doit être précisé dans le règlement de zonage ou de lotissement.

La valeur du site telle qu'établie par l'évaluateur peut être contestée par la municipalité ou le propriétaire devant le Tribunal administratif du Québec (TAQ). À la suite de la décision du tribunal, le remboursement par la municipalité d'un trop-perçu ou le paiement par le propriétaire d'une somme additionnelle peut être requis. La contestation de la valeur par le propriétaire ne le dispense pas de verser la somme et, le cas échéant, de céder le terrain visé.

Utilisation de la contribution

Tant qu'il lui appartient, le terrain cédé à la municipalité à titre de contribution aux fins de parcs ne peut être utilisé que pour l'établissement ou l'agrandissement d'un parc ou d'un terrain de jeux ou pour le maintien d'un espace naturel.

De même, les montants versés à la municipalité à titre de contribution aux fins de parcs ainsi que ceux provenant de la cession d'un terrain précédemment cédé à cette fin font partie d'un fonds spécial qui ne peut être utilisé que pour :

  • acheter ou aménager des terrains à des fins de parcs ou de terrains de jeux;
  • construire un bâtiment dont l'utilisation est inhérente à l'utilisation ou au maintien d'un parc, d'un terrain de jeux ou d'un espace naturel;
  • acheter des terrains à des fins d'espaces naturels;
  • acheter des végétaux (arbres, plantes, gazon, etc.) et les planter sur les propriétés de la municipalité.

L'objectif du fonds spécial vise entre autres à pourvoir à ces investissements afin de permettre aux contribuables actuels et futurs de bénéficier d'espaces récréatifs et naturels adéquats à des coûts raisonnables.

Finalement, les sommes versées à la municipalité à titre de contribution aux fins de parcs ne constituent ni une taxe, ni une compensation, ni un mode de tarification. Elles s'apparentent plutôt à une redevance. Ainsi, des organismes non assujettis aux taxes municipales peuvent être appelés à faire une contribution aux fins de parcs au moment d'une demande de permis.

Utilisation du fonds spécial dans le cadre d'une entente

Le fonds spécial pour fins de parcs peut également être utilisé pour acquitter la part contributive d'une municipalité dans le cadre d'une entente. En effet, si le fonds spécial est utilisé conformément à ce qui est prévu à l'article 117.15 de la Loi sur l'aménagement et l'urbanisme (LAU), il importe peu que ce soit par la seule municipalité ou en collaboration avec un autre organisme dans le cadre d'une entente (que ce soit une entente intermunicipale en bonne et due forme ou tout autre type d'entente prévu par la loi).

Par exemple, une municipalité locale pourrait utiliser son fonds spécial pour assumer sa participation financière dans la création d'un parc régional comportant un corridor pour la pratique d'activités récréatives et sportives. Une municipalité pourrait également utiliser son fonds spécial pour supporter les dépenses requises dans le cadre d'une entente avec d'autres municipalités pour acheter des terrains à des fins de parcs ou d'espaces naturels visant à favoriser la mise en valeur et l'accessibilité publique d'un plan d'eau compris sur leur territoire.

Références

  • Loi sur l'aménagement et l'urbanisme Ouverture d'un site externe dans une nouvelle fenêtre (chapitre A-19.1), articles 117.1 à 117.16.
  • Ministère des Affaires municipales et de la Métropole, La contribution pour fins de parcs, août 1994. (à venir)
  • Me André Langlois, Le règlement de lotissement selon la Loi sur l'aménagement et l'urbanisme, dans « Colloque La loi sur l'aménagement et l'urbanisme, les premiers vingt ans, un bilan du droit positif », Revue de droit de l'Université de Sherbrooke, 31 (1-2), 2000-2001, 141.
  • FONTAINE, Nicolas (2011). La contribution pour fins de parcs, terrains de jeux et espaces naturels, où en sommes-nous? Ouverture d'un site externe dans une nouvelle fenêtre revue Urbanité, printemps 2011, p. 34 à 36
  • BOUCHER, Isabelle et Nicolas FONTAINE (2010). La biodiversité et l’urbanisation Ouverture d'un site externe dans une nouvelle fenêtre, Guide de bonnes pratiques sur la planification territoriale et le développement durable, ministère des Affaires municipales, des Régions et de l’Occupation du territoire, coll. «Planification territoriale et développement durable», 178 p.