Démarche de prise de décision en urbanisme

La démarche de prise de décision en urbanisme est une méthode pratique et simple qui permet au conseil municipal d'arrêter, en connaissance de cause, ses choix en matière d'urbanisme. Elle lui permet par conséquent de les expliquer aux citoyens et de les justifier.

Utilité

Bien que l'urbanisme soit une affaire d'équipe faisant appel à des compétences multiples, il revient à ceux qui représentent l'ensemble des citoyens, c'est-à-dire aux élus municipaux, d'y jouer un rôle de premier plan. L'aménagement est d'abord une responsabilité politique. Il appartient aux élus, en relation avec les citoyens, d'effectuer les choix, de prendre les décisions, de recourir aux arbitrages qui s'imposent.

évidemment, le conseil municipal recherche l'adhésion des citoyens ou aspire à la prise de décision par consensus, mais parfois il est impossible de plaire à tous les groupes d'intérêt. Dans ces cas, le conseil doit trancher puisque la décision finale lui revient.

Les décisions en matière d'urbanisme sont de plus en plus complexes et les attentes de la population de plus en plus grandes. Il est donc essentiel que le conseil municipal puisse arrêter ses choix en connaissance de cause de manière à pouvoir les expliquer facilement et les justifier aisément auprès des citoyens. Afin de remplir efficacement son rôle de décideur, le conseil municipal compte sur une méthode pratique et simple : la démarche de prise de décision en urbanisme.

Celle-ci peut être utilisée pour la plupart des décisions courantes du conseil relatives à l'urbanisme et à l'aménagement du territoire. Ces décisions peuvent concerner un problème particulier (p. ex. la revitalisation du centre-ville), une demande d'un promoteur (p. ex. la modification des règlements d'urbanisme afin d'autoriser un projet urbain d'envergure), un choix budgétaire (p. ex. les montants à consacrer à la création d'une réserve foncière aux fins d'habitation), une occasion à saisir (p. ex. la possibilité d'attirer une industrie importante) et bien d'autres sujets.

Les efforts de planification entrepris lors de l'élaboration du schéma d'aménagement et de développement ainsi que du plan d'urbanisme doivent normalement fournir un cadre de référence pour les décisions ultérieures. Le plan d'urbanisme contient notamment les politiques arrêtées par le conseil municipal qui guideront sa prise de décision dans le futur. C'est pourquoi une vérification du contenu de ces instruments de planification fait partie intégrante de la démarche de prise de décision. Les orientations et objectifs qui y sont énoncés doivent en principe orienter la majorité des opérations d'urbanisme sur le terrain.

Caractéristiques

On peut identifier une démarche commune à toute prise de décision comprenant un certain nombre d'étapes significatives.

Ainsi, dans toute démarche planificatrice, les décideurs doivent :

• établir clairement les problèmes à résoudre;
• définir les buts à atteindre;
• inventorier les moyens d'intervention disponibles et les options envisageables;
• analyser et estimer l'efficacité des moyens permettant d'atteindre les buts;
• déterminer des objectifs concrets et réalistes en tenant compte de l'efficacité des moyens disponibles;
• choisir et décider de l'ordre des priorités compte tenu de l'urgence des problèmes à résoudre;
• hiérarchiser les objectifs selon l'ordre des priorités;
• sélectionner et retenir les moyens d'intervention les plus appropriés;
• établir l'échéancier de réalisation;
• prévoir un système d'actions contrôlées, coordonnant les moyens d'intervention retenus et assurant l'atteinte des objectifs hiérarchisés dans les délais prévus – monitoring.

La démarche de prise de décision proposée ici comprend cinq grandes étapes et, à chaque étape, le conseil doit se questionner sur divers aspects. Les réponses à ces questions peuvent amener les élus à obtenir les avis des autres acteurs. Il s'agit principalement de l'urbaniste, dont la profession est bien définie sur le site Web de l'Ordre des urbanistes du Québec, mais aussi de l'inspecteur municipal, du greffier ou du secrétaire-trésorier, du directeur du service concerné, du comité consultatif d'urbanisme. Conséquemment, les élus peuvent aussi être appelés à commander des analyses et des études ainsi qu'à consulter la population.

La consultation publique constitue une source d'information et d'échange avec la population. La participation du public implique une communication réciproque entre les autorités municipales et les citoyens à toutes les étapes du processus, et ce, particulièrement en amont de l'adoption de tout projet de règlement. La consultation publique constitue un instrument d'enrichissement et de bonification du processus décisionnel : elle ne retarde pas inutilement la prise de décision, mais l'éclaire, la facilite, l'oriente.

On est souvent tenté de trouver rapidement une solution aux problèmes qui surgissent. Le recours plus systématique à la démarche de prise de décision en urbanisme peut aider les élus municipaux à prendre non seulement des décisions plus éclairées et plus globales, mais aussi des décisions leur permettant d'éviter des problèmes dans l'avenir.

La démarche proposée contient les cinq grandes étapes suivantes (consulter le sommaire de la démarche de la prise de décision).

Étape 1 : évaluation de la situation par le conseil municipal

Il est très important pour le conseil municipal de porter attention à cette première étape, car il s'agit d'établir ici un consensus entre les élus quant aux principaux enjeux d'aménagement sous-jacents à une problématique. Pour ce faire, il importe que le conseil réponde aux questions 1, 2 et 3 :

Question 1 : Quelle est la situation?

Quel est le problème?
De quoi est-il question?

L'identification des enjeux d'aménagement commence par la description précise et complète de la situation. Quelle est la problématique? Quel est le problème à résoudre? S'agit-il d'un seul problème ou de plusieurs? Quel est le besoin à combler? Quel est l'objet de la demande? Les données disponibles permettent-elles de réfléchir et de débattre la situation? Qui peut préciser la situation?

Il est nécessaire de saisir l'ampleur du problème, de reconnaître les situations qui méritent l'attention, d'établir les priorités. Certaines situations sont parfois formulées d'une façon trop générale. Elles doivent donc être décomposées, fractionnées, décortiquées, caractérisées, séparées et faire l'objet d'une analyse intégrée.

Question 2 : Quelles sont les causes probables?

Quelles sont les circonstances qui occasionnent une telle situation?
Pourquoi en est-il ainsi?

Une compréhension approfondie de la situation permet d'identifier ses véritables causes. La tentation d'émettre des hypothèses quant à l'origine du problème et d'agir trop rapidement est forte alors que le succès d'une intervention dépend bien souvent du fait que la cause soit bien connue. Connaît-on l'origine du problème? Comment en a-t-on vérifié la cause?

Est-ce que la quantité et la qualité des renseignements obtenus permettent de faire un diagnostic précis de la situation, d'en tracer un portrait global?

Si nous voulons corriger une situation ou supprimer un effet indésirable, la connaissance de la conjoncture est essentielle à une prise de décision rationnelle. Il faut comprendre ce qui arrive, la difficulté consistant à identifier parmi plusieurs causes possibles celle qui semble la plus probable, la plus sérieuse.

La rigueur du diagnostic aide à saisir la situation et influence assurément la prise de décision. C'est pourquoi à cette étape il importe de connaître les besoins de la population et de pouvoir également compter sur des outils de suivi et d'évaluation (monitoring) permettant de tester, le cas échéant, les objectifs définis en fonction d'une telle situation.

Question 3 : Que risque-t-il d'arriver si on ne fait rien?

Quel peut être l'effet d'entraînement d'une telle situation?

L'identification des enjeux d'aménagement par rapport à une situation, à un problème particulier, ne serait pas complète sans la connaissance des effets d'entraînement qui lui sont reliés.

à partir de la compréhension de la problématique et de ses causes, le conseil municipal doit évaluer ce qui risque d'arriver dans l'avenir. S'agit-il d'un phénomène temporaire ou d'une situation qui risque de s'aggraver?

Étape 2 : Position du conseil municipal par rapport à la situation

Une fois que le conseil a identifié les principaux enjeux d'aménagement associés à la situation, il doit définir les buts à atteindre. Ces objectifs ne constituent pas des solutions, mais plutôt une base qui permettra d'analyser et d'évaluer l'efficacité des moyens pour atteindre ces buts.

Question 4 : Quels sont les objectifs poursuivis?

Les efforts de planification entrepris lors de l'élaboration du schéma d'aménagement et de développement ainsi que du plan d'urbanisme doivent normalement fournir un cadre de référence pour les décisions ultérieures. Est-ce que le schéma ou le plan inclut déjà des orientations et des intentions relatives au problème soulevé? Est-ce que ces orientations correspondent toujours à la situation actuelle?

Question 5 : Quelle est la position du conseil municipal par rapport à la situation?

Quels sont ses objectifs?
Quel résultat souhaite-t-il atteindre?

L'énoncé des objectifs permet d'identifier le résultat final, souhaité par le conseil. Il s'agit de la vision du conseil quant aux changements attendus relativement à l'écart qui existe entre la situation actuelle et celle qui est visée. En effet, le terme « objectif » représente un but, une cible que la municipalité se fixe et qu'elle désire atteindre dans un avenir prévisible. Des objectifs clairs permettent au conseil de comparer les différentes options qui lui sont offertes et, éventuellement, d'évaluer l'efficacité de la solution privilégiée.

Les objectifs devraient être mesurables. Il s'agit donc d'objectifs dont on pourra évaluer la réalisation par la suite lors de l'étape du suivi (monitoring). L'utilité première de tels objectifs est d'être opérationnels. Pourquoi planifier s'il n'y a aucun moyen d'organiser et de vérifier la réalisation de la planification?

Lorsqu'il y a accord sur les objectifs, lorsque la vision rallie l'ensemble des personnes concernées, la discussion et la comparaison entre les options deviennent plus faciles. Si le conseil poursuit plusieurs objectifs, on a avantage à établir leur priorité. S'il y a contradiction, il faut choisir.

Les objectifs et les orientations serviront toujours de références dans les décisions que prendront les élus. C'est pourquoi s'appuyer sur des propositions claires correspond à se donner des appuis solides pour justifier ses choix futurs. Il s'agit de s'engager face à la population, mais c'est davantage l'inviter, ainsi que tous les partenaires du développement local, à participer à relever des défis communs beaucoup plus concrets et motivants.

Étape 3 : élaboration des options qui s'offrent au conseil municipal

Cette étape sert à identifier les options possibles, soit les différentes séries d'actions que peut envisager le conseil. Ces options doivent répondre aux objectifs établis lors de l'étape 2, mais chaque option ne permettra pas nécessairement l'atteinte de tous les objectifs retenus. Pour ce faire, il importe pour le conseil de répondre à la question suivante :

Question 6 : Quelles sont les options envisageables compte tenu des objectifs et des moyens d'action possibles?

La recherche des options ne doit pas être faite au hasard. Ainsi, la définition des objectifs prioritaires peut constituer un bon départ pour la recherche de solutions de rechange.

Le fait de considérer un à un chacun des objectifs, de réfléchir aux différents moyens de les réaliser, permettra sans doute d'identifier une plus grande variété d'options.

Les solutions peuvent être nombreuses. Il faut cependant rechercher les options qui répondent le plus adéquatement aux objectifs. Celles-ci doivent être réalistes, ce qui implique que la municipalité possède les pouvoirs juridiques et les ressources techniques et financières requises. Une bonne connaissance des outils de mise en œuvre permettra de s'assurer que toutes les options retenues seront réalisables.

Étape 4 : évaluation des options et choix de la meilleure

Pour le conseil municipal, cette étape consiste à évaluer les options identifiées lors de l'étape 3, et ce, en fonction des objectifs définis à l'étape 2. Grâce à cette évaluation, le conseil sera en mesure de choisir une option et d'expliquer son choix. à cette fin, le conseil répond aux questions 7 et 8 :

Question 7 : Dans quelle mesure chacune des options répond-elle à chacun des objectifs retenus?

Pour pouvoir se prononcer sur l'opportunité de retenir l'une ou l'autre des options soumises, il faut évaluer leur pertinence en regard des objectifs retenus (c'est ici que l'on s'assure que les objectifs retenus sont mesurables). Une telle évaluation permet au conseil municipal d'identifier les implications de chacune des options en termes de conséquences, de les débattre et de les comparer.

Évaluation des options

Par exemple, dans quelle mesure chacune des options suivantes répond-elle à chacun des objectifs retenus par le conseil municipal pour contenir le déplacement de l'activité commerciale et la détérioration du centre-ville?

Ainsi, la décision peut être prise en comparant les avantages offerts par une option réalisant un maximum d'objectifs avec les inconvénients des effets indésirables découlant d'une autre option.

Une attention toute particulière accordée aux conséquences négatives devient essentielle à la prise de décision (p. ex. contraintes financières, compatibilité avec les projets en cours ou à venir, contraintes environnementales, contraintes régionales). De cette manière, les risques sont identifiés et les options inadéquates écartées. Au besoin, de nouvelles options peuvent être suggérées.

Question 8 : Quel est le choix du conseil municipal?

Quelles sont les raisons qui expliquent ce choix?

à partir de l'évaluation faite de chaque option, le conseil doit retenir une ou plusieurs options. Parfois, l'atteinte de tous les objectifs nécessite un choix composé d'une combinaison d'options.

Le conseil doit penser particulièrement à l'acceptabilité de son choix par la population et par les différents groupes d'intérêt.

Par ailleurs, le conseil municipal a tout intérêt à formuler d'une façon claire et précise les raisons qui justifient son choix. à cet égard, il peut utiliser les réponses aux questions précédentes afin d'exposer les motifs de la décision, sa raison d'être, compte tenu des objectifs, des informations disponibles et de la connaissance de la situation, ainsi que la manière dont le conseil a évalué les conséquences de l'option choisie.

Étape 5 : Stratégie d'action du conseil municipal

Cette dernière étape de la démarche de prise de décision consiste pour le conseil municipal à traduire son choix en actions concrètes, à en définir les modalités et à en fixer l'échéancier. Pour ce faire, le conseil municipal répond à la question 9 :

Question 9 : Quelles sont les actions à entreprendre afin de mettre en œuvre l'option retenue?

Si le conseil doit choisir les outils d'intervention qu'il estime les plus utiles, il doit également déterminer le moment et la manière de les mettre en œuvre. L'exécution de la décision en dépend. Quels sont les outils d'urbanisme à privilégier dans le temps? Qui sera responsable de l'application ou de l'exécution de la décision du conseil municipal? Qui fera rapport au conseil de l'analyse des résultats obtenus?

Le conseil municipal doit donc acquérir une certaine connaissance des outils d'urbanisme disponibles et doit les utiliser à bon escient. Rappelons que les élus peuvent compter sur une panoplie d'outils en matière de planification, de réglementation et d'intervention directe.

Il est d'autre part essentiel que le conseil affecte les ressources humaines et financières disponibles et qu'il définisse un cadre organisationnel de manière à assurer le contrôle, l'évaluation des résultats obtenus et le suivi des progrès réalisés. De fait, toutes les activités reliées à l'intervention de la municipalité pour mettre en œuvre l'option retenue ne se réaliseront pas simultanément, mais devront plutôt être réparties dans le temps.

Quelques principes à respecter

Pour plusieurs raisons, les efforts du conseil municipal dans la prise de décision en urbanisme ne sont pas toujours couronnés de succès. Des événements imprévus, une information inadéquate ou tout simplement l'absence d'information peuvent en être la cause. Afin d'assurer de bons résultats, il importe que le conseil respecte certains principes à chacune des étapes de la prise de décision. En voici quelques-uns :

Étape 1 : évaluation du problème

Pour bien identifier les principaux enjeux d'aménagement par rapport à la situation, le conseil doit :

• considérer toutes les informations pertinentes avant d'en tirer des conclusions;
• éviter de chercher une seule cause pour un problème complexe;
• accorder plus d'attention aux situations qui risquent de s'aggraver.

Étape 2 : Position du conseil municipal par rapport à la situation

Afin de définir les objectifs qui seront utilisés pour évaluer les différentes options, le conseil doit :

• s'assurer qu'il existe un véritable consensus sur les objectifs;
• formuler des objectifs clairs qui permettront de comparer les options;
• éviter les objectifs contradictoires et non mesurables.

Étape 3 : élaboration des options qui s'offrent au conseil municipal

Pour identifier les options appropriées compte tenu des objectifs, le conseil doit :

• s'assurer que les options sont réalistes;
• chercher des options qui répondent à chacun des objectifs.

Étape 4 : évaluation des options et choix de la meilleure

Afin de prendre la meilleure décision, le conseil doit :

• s'assurer que l'option retenue rencontre une majorité d'objectifs;
• combiner au besoin les éléments intéressants des différentes options.

Étape 5 : Stratégie d'action du conseil municipal

Dans le but de définir les modalités et de fixer l'échéancier des actions à entreprendre, le conseil doit :

• prévoir une stratégie réaliste qui tient compte des ressources humaines et financières de la municipalité;
• identifier les responsabilités pour le suivi administratif;
• identifier les moyens pour évaluer les résultats et l'atteinte des objectifs – monitoring.

Référence

• BOUCHER, Isabelle et Mélissa VACHON (2013). Évaluer les effets des documents de planification au moment de leur conception , revue Urbanité, hiver 2013, p.46.

Site d'intérêt

• Ordre des urbanistes du Québec – description de la profession d'urbaniste