Guide La prise de décision en urbanisme

Contrôle des activités en zone agricole

Dans une zone agricole délimitée en vertu de la Loi sur la protection du territoire et des activités agricoles, la MRC ou la communauté métropolitaine exerce ses pouvoirs en matière d'aménagement et d'urbanisme avec l'objectif de favoriser l'utilisation prioritaire du sol à des fins d'activités agricoles. Elle doit également y favoriser la protection et le développement des activités et des entreprises agricoles dans une perspective de développement durable. Une communauté métropolitaine intervient pour mettre en valeur les activités agricoles sur son territoire. Une municipalité peut rattacher certaines conditions à la délivrance du permis de construction requis pour certains projets d'élevage porcin afin d'en favoriser l'acceptabilité sociale.

Utilité

L'atteinte des objectifs de protection du territoire et des activités agricoles à travers le schéma d'aménagement et de développement révisé, et ultérieurement les règlements d'urbanisme des municipalités locales, vise à diminuer la pression exercée par les usages non agricoles sur la zone agricole et les entreprises qui y prennent place. Il s'agit également de favoriser la cohabitation harmonieuse entre, d'une part, les usages agricoles et non agricoles et, d'autre part, entre la zone agricole et les milieux urbanisés en établissant des distances séparatrices destinées à amenuiser l'effet des odeurs d'origine agricole. Le document complémentaire du schéma doit obligatoirement contenir des normes à cette fin.

Aux usages et constructions existants lors de l'entrée en vigueur de la Loi sur la protection du territoire agricole en 1978, se sont ajoutées la réalisation des droits acquis reconnus par cette loi ainsi que les autorisations et les exclusions accordées par la Commission de protection du territoire agricole du Québec. Ceci a eu pour effet d'occasionner un accroissement des usages non agricoles dans la zone agricole.

Parallèlement, l'intensification de l'agriculture, la modification des pratiques agricoles et le développement accéléré de la production porcine, particulièrement entre 1990 et 2002, ont entraîné une recrudescence des problèmes de cohabitation non seulement entre les usages agricoles et non agricoles au sein de la zone agricole, mais également entre la zone agricole et les secteurs urbanisés.

À la faveur de cette situation, le gouvernement a engagé, en 1996, une révision majeure du régime de protection du territoire agricole. En vertu de ce nouveau régime et à l'égard de la zone agricole, la MRC ou la communauté métropolitaine exerce ses pouvoirs habilitants en matière d'aménagement et d'urbanisme de manière à favoriser l'utilisation prioritaire du sol à des fins d'activités agricoles. Elle doit également prendre en considération l'objet de la Loi sur la protection du territoire et des activités agricoles qui vise notamment à favoriser, dans une perspective de développement durable, la protection et le développement des activités et des entreprises agricoles en zone agricole. En 2001, des modifications ont été apportées à nouveau à ce régime. Elles visent notamment la reconnaissance d'un droit à l'accroissement du cheptel de certaines entreprises agricoles, l'exercice de certains pouvoirs par les MRC ainsi que la suspension de certains pouvoirs de zonage des municipalités.

Enfin, la Loi sur l'aménagement et l'urbanisme a été modifiée à l'automne 2004 pour y ajouter une section consacrée aux élevages porcins. Cet ajout s'inscrit dans le cadre de la mise en œuvre du plan d'action gouvernemental visant à donner suite au rapport du Bureau d'audiences publiques sur l'environnement consacré au développement durable de la production porcine au Québec. Cette modification comporte trois mesures clés, à savoir :

  • l'instauration d'un mécanisme d'information et de consultation publique obligatoire à l'échelle locale préalable à la réalisation de certains projets d'élevage porcin;
  • la possibilité, pour la municipalité, de rattacher certaines conditions à la délivrance du permis de construction requis pour ces projets d'élevage afin d'en favoriser l'acceptabilité sociale;
  • la possibilité pour le milieu municipal de contingenter les élevages porcins en zone agricole.

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Caractéristiques

Les dispositions pertinentes se trouvent dans la Loi sur la protection du territoire et des activités agricoles et dans la Loi sur l'aménagement et l'urbanisme.

Le cadre législatif et les politiques gouvernementales mis en place pour favoriser l'application du régime de protection du territoire et des activités agricoles attribuent une place prépondérante à la MRC. Celle-ci se traduit par la suspension temporaire de certains pouvoirs réglementaires des municipalités, par la possibilité pour la MRC d'adopter un règlement de contrôle intérimaire (RCI) visant l'aménagement de la zone agricole, par le contenu obligatoire du schéma d'aménagement et de développement ainsi que par la responsabilité déterminante de la MRC de cette zone conformément aux orientations gouvernementales relatives à la protection du territoire et des activités agricoles.

Suspension de certains pouvoirs de zonage des municipalités

Une municipalité dont le territoire est compris dans celui d'une MRC et dont le schéma d'aménagement et de développement n'a pas été modifié ou révisé pour tenir compte des orientations gouvernementales relatives à la protection du territoire et des activités agricoles de 2001 ou de 2005 ne peut adopter de normes applicables en zone agricole découlant de l'exercice des pouvoirs prévus aux quatre paragraphes de l'article 113 de la Loi sur l'aménagement et l'urbanisme tant qu'un règlement de contrôle intérimaire (RCI) comportant de telles normes n'est pas en vigueur dans cette MRC :

  • paragraphe 3°, usages autorisés ou prohibés, densité d'occupation du sol;
  • paragraphe 4°, espacement entre les constructions et usages différents;
  • paragraphe 4.1°, contingentement des élevages porcins;
  • paragraphe 5°, normes d'implantation.

Adoption par la communauté métropolitaine ou la MRC d'un RCI visant la zone agricole

Des règles particulières s'appliquent à un RCI métropolitain ou supramunicipal adopté en zone agricole établie en vertu de la Loi sur la protection du territoire et des activités agricoles. Consultez la fiche sur les mesures de contrôle intérimaire.

Contenu obligatoire du plan métropolitain et du schéma d'aménagement et de développement

Relativement à l'aménagement de la zone agricole, la Loi sur l'aménagement et l'urbanisme précise que le plan métropolitain d’aménagement et de développement, dans une perspective de développement durable, définit des orientations, des objectifs et des critères aux fins d’assurer la compétitivité et l’attractivité du territoire de la communauté métropolitaine, notamment en lien avec la mise en valeur des activités agricoles. À titre d’exemple, une communauté métropolitaine pourrait souhaiter la mise en place d’une grappe bioalimentaire ainsi que la remise en culture des terres en friche et sous-utilisées. Le plan métropolitain peut également, en appui à ces orientations, objectifs et critères, délimiter toute partie de territoire et déterminer toute localisation et rendre obligatoire l’inclusion de tout élément qu’il précise dans le document complémentaire à un schéma applicable sur le territoire de la communauté métropolitaine.

De son côté, le schéma d'aménagement et de développement doit déterminer les orientations d'aménagement et les affectations du sol que la MRC estime appropriées. Ceci vise à assurer la compatibilité des normes d'aménagement et d'urbanisme avec l'objectif de favoriser l'utilisation prioritaire du sol à des fins agricoles et, dans ce cadre, la coexistence harmonieuse des utilisations agricoles et non agricoles.

De plus, le document complémentaire du schéma d'une MRC dont le territoire comprend une zone agricole doit contenir ce qu'elle estime approprié pour permettre d'appliquer l'article 79.1 de la Loi sur la protection du territoire et des activités agricoles, c’est-à-dire avoir pour objectif de favoriser l’utilisation prioritaire du sol à des fins d’activités agricoles et en tenant compte de l’objet de cette loi. Le document doit aussi contenir des paramètres pour la détermination des distances séparatrices visées au troisième alinéa de l'article 113 de la Loi sur l'aménagement et l'urbanisme.

Orientations gouvernementales en matière de protection du territoire et des activités agricoles

Les orientations gouvernementales en matière de protection du territoire et des activités agricoles établissent les attentes du gouvernement en matière de planification de l'aménagement de la zone agricole. Ces attentes s'adressent aux MRC et aux communautés métropolitaines et couvrent divers aspects dont les principaux sont :

  • la pérennité du territoire agricole et la priorité des activités agricoles en zone agricole par le contrôle de l'expansion des secteurs urbanisés et des usages non agricoles en zone agricole;
  • la conservation des ressources et notamment la protection des rives du littoral et des plaines inondables, des boisés et des milieux sensibles de même que des captages d'eau potable;
  • la cohabitation harmonieuse des usages agricoles et non agricoles par l'établissement de distances séparatrices relatives aux odeurs de même que par le contrôle des usages agricoles en zone agricole, dont les élevages à forte charge d'odeur, selon certaines modalités déterminées par ces orientations et qui encadrent le pouvoir de réglementation des municipalités à l'endroit des activités agricoles.

Ces orientations comprennent également des paramètres dont les MRC peuvent s'inspirer afin de déterminer les distances séparatrices à respecter entre les usages agricoles et non agricoles pour assurer leur cohabitation harmonieuse.

Le respect de ces orientations est déterminant pour permettre l'entrée en vigueur des documents de planification et de réglementation adoptés par les MRC ou les communautés métropolitaines.

Priorité des activités agricoles en zone agricole

En vertu des orientations gouvernementales relatives à la protection du territoire et des activités agricoles, le contrôle des usages non agricoles en zone agricole est une mesure déterminante pour y favoriser la priorité des activités agricoles. De manière à atteindre cet objectif, une MRC pourrait indiquer que seules les activités agricoles sont autorisées en zone agricole. Une autre approche, plus nuancée et permettant de prendre en considération les caractéristiques propres de la zone agricole d'un territoire, pourrait être privilégiée. Les possibilités d'intervention à cet égard sont nombreuses et les résultats peuvent varier d'une MRC à l'autre selon les caractéristiques du territoire considéré.

Ainsi on pourrait proposer des affectations du territoire associées au dynamisme de l'agriculture qui lui est propre et moduler les usages autorisés dans chacune de ces affectations. À titre d'exemple, dans un secteur où l'activité agricole est prospère et dynamique, seuls les usages agricoles et les résidences liées à une entreprise agricole pourraient être autorisés. Dans un secteur où l'activité agricole est moins dynamique, voire marginale, des usages non agricoles associés ou non à des potentiels autres qu'agricoles pourraient être permis. Les mesures relatives au contrôle des usages peuvent en outre être accompagnées de dispositions relatives à la superficie des lots requise pour permettre ces usages.

De même, considérant les particularités du milieu et du découpage cadastral originel, une superficie relativement importante pourrait favoriser une dispersion de l'habitat qui soit compatible avec l'objectif visant à assurer la priorité des activités agricoles en zone agricole tout en préservant les caractéristiques de l'habitat rural existant. Dans certains cas, une telle approche pourrait résulter en un morcellement non souhaitable du domaine forestier privé qui ne serait pas compatible avec un objectif visant la mise en valeur de ces boisés à des fins forestières. Enfin, dans d'autres cas, une relative concentration d'usages résidentiels sur des lots de superficie restreinte dans un secteur bien défini pourrait s'avérer une solution appropriée.

Harmonisation des usages agricoles et non agricoles

La Loi sur l'aménagement et l'urbanisme stipule que le document complémentaire accompagnant le schéma d'aménagement et de développement doit comprendre des paramètres de distance séparatrice qui tiennent compte des inconvénients causés par les odeurs d'origine agricole. Ces distances peuvent varier sur le territoire d'une municipalité selon les caractéristiques du milieu. Par exemple, elles pourraient être plus grandes à proximité d'un périmètre d'urbanisation de manière à éloigner certains types d'élevage plus problématiques pour la cohabitation harmonieuse avec des usages de nature urbaine. À l'inverse, dans les secteurs majoritairement agricoles ne présentant pas d'enjeu de cohabitation particulier, ces distances pourraient être modulées à la baisse. Toutefois, dans tous les cas, la détermination de telles distances devrait être motivée par la recherche d'un équilibre entre la priorité à accorder aux activités agricoles en zone agricole et les impératifs de la cohabitation harmonieuse, c'est-à-dire un équilibre qui soit de nature à maintenir un climat social favorable à la poursuite du développement de l'agriculture.

Afin d'assurer la cohabitation harmonieuse des usages agricoles et non agricoles, la MRC peut également, en conformité avec les orientations gouvernementales en matière de protection du territoire et des activités agricoles, indiquer les endroits du territoire où les activités d'élevage ou certaines d'entre elles sont interdites, restreintes ou encore autorisées. De manière à favoriser l'acceptabilité sociale de certains élevages à forte charge d'odeur, comme la production porcine, la limitation de la superficie maximale de tels bâtiments d'élevage, qui pourrait varier selon les diverses zones, ou encore le contingentement des élevages porcins pourraient également être envisagés. Une telle limitation ne doit toutefois pas être indue au point où elle rendrait l'usage non viable.

Demandes à portée collective

Une MRC ou une communauté peut soumettre une demande à la Commission de protection du territoire agricole du Québec aux fins de déterminer dans quels cas et à quelles conditions de nouvelles utilisations à des fins résidentielles pourraient être implantées en zone agricole. Une telle « demande à portée collective » peut porter sur deux éléments :

  • un îlot déstructuré de la zone agricole ;
  • des lots d’une superficie suffisante pour ne pas déstructurer la zone agricole, situés dans des secteurs identifiés au schéma d’aménagement et de développement, au plan métropolitain d’aménagement et de développement ou à un projet de modification ou de révision d’un tel schéma ou plan. 

La construction résidentielle pourra être autorisée par la Commission dans ces îlots et secteurs, sous conditions.

Les MRC devront également identifier ces éléments dans leur schéma, et les communautés métropolitaines dans leur plan métropolitain. La Commission a publié un guide destiné au milieu municipal concernant les demandes à portée collective.

Particularités s'appliquant aux règlements d'urbanisme

Étant donné la nature des orientations gouvernementales en matière de protection du territoire et des activités agricoles, le contenu du schéma d'aménagement et de développement révisé, ou encore le contenu d'un schéma modifié pour le rendre conforme à ces orientations, aura un effet déterminant sur la latitude de la municipalité relativement à l'utilisation de son pouvoir de zonage en zone agricole.

Malgré le rôle du schéma à l'endroit de la zone agricole et l'obligation de conformité qui en découle, la Loi sur l'aménagement et l'urbanisme limite le pouvoir de la municipalité en ce qui a trait à la détermination des distances séparatrices en zone agricole. En effet, dans une telle zone, la détermination de distances séparatrices ne peut être utilisée qu'à deux fins bien précises: la protection d'une source d'approvisionnement en eau potable et l'atténuation des inconvénients reliés aux odeurs d'origine agricole. Dans ce dernier cas, la municipalité peut déterminer la distance à respecter, d'une part, entre des constructions et des usages différents, comme entre une résidence et un lieu d'élevage, ou entre deux établissements d'élevage porcin (contingentement) et, d'autre part, entre un lieu d'épandage des fumiers et un usage autre qu'agricole : par exemple, entre un champ et une résidence.

En outre, le règlement de zonage d’une municipalité locale peut prescrire toute mesure complémentaire à celles spécifiquement prévues à l’article 113 de la Loi sur l’aménagement et l’urbanisme. Une telle mesure doit être destinée à répartir les divers usages, activités, constructions et ouvrages sur son territoire et à les soumettre à des normes. Toutefois, elle ne peut pas avoir pour effet de restreindre les activités agricoles en zone agricole.

Dispositions particulières aux élevages porcins

Certains projets d'élevage porcin doivent obligatoirement faire l'objet d'une assemblée publique de consultationOuverture d'une fenêtre contextuelle préalablement à la délivrance du permis municipal et pourront être assujettis à certaines mesures d'atténuation.

L'objectif poursuivi par la consultation publique est de fournir aux citoyens intéressés toute l'information pertinente sur le projet faisant l'objet de la demande de permis et d'apporter réponse aux questions que les citoyens soulèveront à cette occasion. Elle vise également à connaître les préoccupations des citoyens relativement aux odeurs associées à ce projet d'élevage porcin et à déterminer, si nécessaire, les mesures d'atténuation qui seront éventuellement applicables au projet.

Pour en savoir plus sur les étapes du processus de consultation imposé par la Loi sur l'aménagement et l'urbanisme, consultez le Guide explicatif concernant la consultation publique sur un projet d'élevage porcin Ouverture d'un document PDF dans une nouvelle fenêtre (538 Ko).

Pour faire l'objet d'une consultation publique, un projet d'élevage porcin doit avoir été au préalable jugé conforme à la réglementation municipale applicable. Ce projet doit également avoir été jugé conforme aux règles applicables en vertu du Règlement sur les exploitations agricoles par le ministère du Développement durable, de l'Environnement et de la Lutte contre les changements climatiques.

Par conséquent, la consultation publique n'est pas l'occasion de juger de la pertinence d'autoriser ou non un projet ou d'en soupeser les impacts sur l'environnement, puisque les projets qui ne sont pas acceptables au regard de la réglementation municipale ou des règles du ministère du Développement durable, de l'Environnement et de la Lutte contre les changements climatiques seront rejetés en fonction de ces règles.

Les mesures d'atténuation ont pour but de favoriser une insertion harmonieuse de l'élevage dans son environnement à la lumière de la nature et de l'envergure du projet, de sa localisation, des caractéristiques de son environnement immédiat et des préoccupations exprimées lors de la consultation.

Ces mesures d'atténuation visent principalement à atténuer les odeurs qui émaneront d'un tel projet : obligation de recouvrir en tout temps tout ouvrage de stockage de lisier, d'incorporer le lisier au sol, de respecter de nouvelles distances séparatrices entre le projet et les usages non agricoles, d'installer un écran brise-odeurs, de munir les ouvrages ou les bâtiments d'équipements destinés à favoriser l'économie de l'eau.

Contingentement des élevages porcins

À l'égard des activités agricoles exercées en zone agricole, le contingentement ne peut s'appliquer qu'aux élevages porcins.

Dans ce cas, cet outil doit être utilisé en tenant compte des objectifs que la Loi sur la protection du territoire et des activités agricoles et la Loi sur l'aménagement et l'urbanisme imposent à la MRC en matière d'aménagement de la zone agricole. Rappelons qu'à l'endroit de la zone agricole comprise dans son territoire, la MRC doit favoriser l'utilisation prioritaire du sol à des fins agricoles et la coexistence harmonieuse des usages agricoles et non agricoles en zone agricole.

Par exemple, on pourrait envisager ce moyen pour régir l'implantation d'élevages porcins à la tête d'un bassin versant alimentant une rivière à saumons ou encore pour concilier le développement d'élevages porcins et la vocation touristique de certaines parties du territoire.

Une municipalité peut contingenter les élevages porcins dans la seule mesure où est en vigueur, sur le territoire de la MRC, un schéma d'aménagement et de développement modifié ou révisé conforme aux orientations gouvernementales relatives à la protection du territoire et des activités agricoles de 2001 et de 2005. Une MRC peut toutefois recourir au contingentement par le biais d'un RCI.

Mesures d'atténuation en cas de dérogation aux distances séparatrices relatives aux odeurs

Lors de la construction ou de l'agrandissement en zone agricole permanente d'un ouvrage ou d'un bâtiment destiné à tout type d'élevage, si la dérogation mineure concerne le non-respect de distances séparatrices, la résolution par laquelle le conseil rend sa décision peut prévoir des mesures d'atténuation des odeurs. Ces mesures d'atténuation auxquelles le conseil peut recourir en pareil cas sont celles qu'il est possible d'exiger d'un établissement porcin soumis à la consultation publique. Ces mesures sont énumérées à l'article 165.4.13 de la LAU (p. ex. : recouvrement de tout ouvrage de stockage de lisiers, incorporation du lisier au sol, installation d'écran brise-odeurs).

Le règlement sur les usages conditionnels

Un règlement sur les usages conditionnels ne peut viser les activités agricoles au sens de la Loi sur la protection du territoire et ces activités agricoles dans une zone agricole établie en vertu de cette loi.

Une municipalité pourra toutefois exercer son pouvoir sur les usages conditionnels à l'égard des activités « non agricoles » en zone agricole seulement après que le schéma d'aménagement et de développement aura intégré les orientations gouvernementales visant à favoriser la protection des activités agricoles.

Le règlement sur les projets particuliers de construction, de modification ou d'occupation d'un immeuble

Une municipalité pourra également exercer son nouveau pouvoir sur les projets particuliers en zone agricole seulement après que le schéma d'aménagement et de développement en vigueur aura intégré les orientations gouvernementales visant à favoriser la protection des activités agricoles.

La réglementation municipale relative au contrôle des épandages

Le conseil d'une municipalité peut interdire par règlement l'épandage de déjections animales (et de boues ou de résidus provenant d'une fabrique de pâtes et papiers) durant un certain nombre de jours. Ces jours, jusqu'à concurrence de 12, doivent être compris entre le 31 mai et le 1er octobre et l'interdiction ne peut s'appliquer pendant plus de trois jours consécutifs. Pour que l'interdiction s'applique au cours d'une année, le règlement qui la prévoit doit être adopté et publié au plus tard le dernier jour, respectivement, des mois de février et de mars de l'année d'application. La municipalité doit y identifier les dates d'épandage comprises dans la période prévue. Le greffier peut, par écrit et sur demande, autoriser une personne à effectuer un épandage interdit par le règlement. Dans le cas où il y a eu de la pluie pendant trois jours consécutifs, il doit accorder l'autorisation.

Le règlement peut augmenter le nombre maximal de jours prévus par la loi si une entente en ce sens a préalablement été conclue entre la municipalité et la fédération régionale qui est affiliée à l'association accréditée conformément à la Loi sur les producteurs agricoles et dont le territoire recoupe la plus grande partie du territoire de la municipalité. Si la majorité des agriculteurs du territoire de la municipalité sont membres d'un syndicat affilié à cette fédération, l'entente peut être conclue avec ce syndicat.

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Références

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